官场文化与潜规则-第212部分
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任形态，但其实质却是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。因此，问责制体现了“有权必有责、用权受监督、过错受追究”的精神，使政府由“强势政府”迈向“责任政府”，是当代政治的发展方向，是建设社会主义政治文明的重要目标。
近年来，一些地方的“问责”实践虽然有很大的进步，但“人治化”色彩很重，更多的问责是建立在领导个人意志的基础上。虽然被问责的官员犯的有可能是对民众的过错，但实施问责的压力来自于上级领导，因此仍然属于“下对上负责”的范畴。换个角度说，也就意味着领导如果重视，自然是有责必究；如果领导注意力转移，就是该追究的也可能不了了之，使问责往往徘徊于暴风骤雨和轻描淡写之间。从深层意义上讲，它还可能带来负面效应：问责成了领导个人操纵的工具，变相地强化了领导的个人权威；而制定或实施一些明显与现行法规相抵触的举措，无形中又削弱了法律的地位。这种形态的问责是典型的“行政性问责”。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责。
民主是责任的前提，一个专制政府是无责的；民主是责任政府的应有之义，也只有责任政府才会自觉地推进民主。
问责制的三种情况：
有责任但无责任人
在各种各样的政治和行政废弛情形中，常常可以见到“有责任但无责任人”的现象。
有责任但无责任人”在晚清有着典型的表现。百多年前的康有为，在他的《官制议》中痛心疾首地斥责当时的情景“乃以四万万人之大国，无一人有国家之责任者，所谓国无人焉，乌得不弱危削亡哉？”偌大一个国家，议政者多，“义愤者多”，但就是没有真正负责任的人，人人都可以堂而皇之、理由充沛地视责任为他人之义务，而与自己无涉。因此，尽管国家的责任“诉求”历历在目，但就是落实不到具体的官员身上，无人承担具体的、明确的职责，以致于在一个即将倾倒的大厦下面，官员们不是袖手旁观，就是站着说话不腰疼。正是这种“有责任但无责任人”的状态，为清朝种下了最终灭亡的种子。
苏联的垮台也是“有责任但无责任人”现象的很好例子。实际上，无论是苏联共产党的政治教条，还是其发达的国家官僚体制，无处不有“字面”的责任，但就是难有责任的落实，难有责任与具体官员牢不可分的联系。“责任”于官员而言，是国家的事情、公家的事情，而不是自己的事情。
“有责任但无责任人”的现象，生动地揭示了政治与行政过程中客观的责任诉求与主观的责任认同之间的巨大差异：国家的责任诉求不会自动转换成官员的责任认同，要建立起两者之间的直接而牢不可分的联系，有更多的工作要做，而绝非简单的责任诉求设定。国家的责任诉求与官员责任认同之间之所以会发生各种各样的分离，有多种原因，其中有些是因为责任实现机制的扭曲——如康有为所揭示的“当今中国能达于上者有权，不能达于上者无权”，这种权力高度集中、垄断的体制，在制度和道义层面上取消了官员的责任意识和道德感，表面神气活现的官员事实上不过是敷衍塞责而已。官员主体性、主动性的丧失，本质上抑制了官员履行责任的内在冲动，因此即使是在政治效忠不变的情况下，被动的官员也难以承担其应该承担的责任。
形式责任与实质责任
犹如正义有“形式正义”和“实质正义”之分一样，在政府责任领域，应当区分“形式责任”与“实质责任”，此两种责任形同而实异，有时甚至是互相冲突的。两种责任形态的划分应当成为责任制的基础之一。
“形式责任”是指机构、官员所承担责任的外部表现形式，如按时报告，及时出现在特定场合，及时发布应当发布的指令等；这种责任具有特定的检验标准，是常态情况下检验官员履行责任状态的工具。
“实质责任”则是依据政府的根本责任与义务而来的关乎政府、官员根本职责的责任要求。由于政治与行政实践的高度复杂性，尤其是在“形式责任”无法追究的情况下，“实质责任”对政府、官员职责履行情况的衡量是一个有用的工具，也具有重要的意义。
官员职责履行不仅是形式上的，更是实质上的，不仅需要具备程序性价值，更要有上升良知。这样责任制才会给公众带来真正的福利和价值，才会成为净化社会风气、改善社会成员间关系的方式和手段。
权责分离与合理不负责
在“责任政府”理念日盛一日的情况下，不问责是不可能的，但乱问责也不是办法。问什么责，问谁的责的问题并没有随着“理念”的显现而自然地解决。在中国式的“从众”心理作用下，问责制似乎大有包治官场白病的架势，其功用被一些人所夸大、误用和滥用。同时也不排除问责制有时会成为某些官场“油子”的挡箭牌，从而弄不好会成为“权责分离的问责制”——即在没有建立有效责任关系的情况下，而滥用问责制，造成责任承担和归属的随意和混乱，客观上会再次强化权力、权利与责任的分离，从而严重背离问责制的初衷。在随意处置“无责责任人”的情况下，权势最大的官员自然会利用自己的强势地位而揽功诿过，形成“权责分离的问责制”，问责制被当成掩盖官场黑幕的工具。
问责制的异化还可能发生于最大化的“形式履责”而造成社会资源和政府履责成本的扩大化。在无法穷尽一切可能的情景而制定出包揽所有情况预案、同时又无法消除责任承担和追究等级制的情况下，所有责任关系人对可能的责任情景的预防性处置自然是最大化、最极端化的“形式履责”，而意图堵塞日后任何可能的责任追究。为此官员不惜消耗尽可能多的社会资源和财富，把“形式履责”的架势拉得大大的。在这样的情况下，本来发端于减少和降低社会损失的责任制，却将导致新形式的社会资源的无意义的消耗。
以上种种所谓的“问责制”本身并无优于任何“无人负责”的状态——“无人负责”是人与责任的分离，而乱问责，其实是适当的责任与适当的人分离；虽然形似矫枉过正，事实则是形异而实同，都难以建立政府和官员真正的责任、责任意识和责任道德。
“合理不负责”的理念和制度提倡在责任与官员之间建立直接的联系，在官员所具有的权力和所承担的责任之间建立直接的联系，在官员自身的权力和权利之间建立联系，形成具体、清晰、直接的权——责——利的协调统一。在责任追究方面，不仅要体现权责相符原则，而且也要区分“可承担责任”与“不可承担责任”的不同。对“不可承担责任”则需要建立问责制意义下的“免责条款”，免除官员日常工作的后顾之忧，形成正向激励，诱导官员合理化地履责，从而实现社会综合效益的最大化，而非官员职位安全的最大化。对一些不可预料和显然超出人力控制能力范围以外的“事件”，则应当慎用问责制，从而建立起官员内心里的履责道德意识和职业良知，同时也应当尽可能使“问责制”成为官员职业生涯的“交通规则”和指路明灯，从而使官员成为问责制的主人而不是问责制的奴隶。
在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度，官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等，该官员就会立即公开道歉，或者辞职；情节严重的还将导致其上司公开道歉，或者辞职；若是葬影政府的内阁要员，在情节特别严重的情况下，还可能导致内阁官员整体辞职。
问责制一直被外界视为现行体制下提高执政党执政能力、强化权力监督、落实“有权必有责”原则的重要手段。
从追究纪律和法律责任的角度看，我国已经建立了比较完善的问责规定，如《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员处分条例》以及《刑法》中关于失职、渎职等处罚条款。现在研究的问责制，主要是从政治和道义的层面，对领导干部在某个问题或事件中应负的责任，采取纪律追究和法律追究以外或与其并举的责任追究制度。
问责制的建立健全，可以弥补纪律追究和法律追究的不足。纪律和法律追究一般要坚持谁违纪违法谁承担责任的原则，而我们所要建立的问责制所要求的则是除违纪违法者本人所要承担的责任外，其上级甚至上上级领导都有可能要根据问题的程度而承担责任。
问责制首先应坚持权力与责任相对应的原则。一个领导干部必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任。问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接。问责制是纪律追究和法律追究制度的有益的补充，就必须与法律法规和纪律条规有机衔接和配套，而不能用问责制代替已有的纪律和法律追究制度。
问责制、法律追究、纪律追究，三者构成一个完整的责任追究体系，之间存在一种递进关系，问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，有利于尽快平息事态，消除民怨民愤，同时还可以为进一步的纪律追究和法律追究铺平道路。
问责必须坚持公开透明。从某种意义是说，问责是一种民主监督方式，而实施民主监督的一个起码的必要条件，就是要让民众知情，这个前提是事情的全部经过必须公开透明。所以坚持公开透明是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。
问责规定必须坚持适用性原则。建立问责制的目的是为了应用，所以每一项问责规定条款的制定，都必须以是否适用为基本标准。
有人埋怨执法、执纪部门执行和落实法规制度不力，其实落实不力还存在着更深层次的原因，这就是纪律条规和法律法规本身的适用性较差。西方法制国家的法律法规看起来宽松，但执行起来却很厉害，很管用；而我国有的规定看起来很理想，很完善、很严厉，但执行起来却苍白无力，其主要原因就是适用性差。
任何人在生活、工作中都难免会有过失，如果都拿来问责的话，将出现人人都被问责的局面，这显然是不严肃的，按照法不责众的原则，这是不可取的。这么大的工作量，也是问责受理机关所无法承受和做到的。
所以，对应当受责的问题和事件必须设门褴，只有那些事关全局、比较典型、比较严重、不良影响较大的问题或者事件，才能拿来作为问责的理由。问责必须抓住根本、突出重点，尽可能缩小问责面，扩大教育面。
不能用问责制代替现行法律法规和纪律条规中已有的责任制度。要防止把问责制当作选择性惩罚措施，以掩盖和推脱纪律和法律责任。
实施问责制还必须合理配置和划分权力、明确职责。当前我国党政之间、行政机关之间、正副职之间的职责划分不规范，职能重叠，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工作人员的职责。否则，责任人难以确定，最终有可能导致问责制归于无效或者不
