官场文化与潜规则-第214部分
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级的权威而已。
“公共舆论”时代的到来，标志着上天将权力交给了公众，标志着民权革命时代的到来。民权革命的根本指向，就是将由上到下的权力授予制转变为由下到上的权力授予制，就是将问责的终极主体由君主转到公众，就是将君主问责制转变成民主问责制。“公共舆论”时代摧毁了信息的垄断与控制。近年来，那些失职官员被问责的背后，都有强大的公共舆论问责的压力。
真正的引咎辞职应该基于政治责任、职业道德、良心、愧疚感和羞耻心，应该是自觉、自愿、诚恳、主动的行为，而不是在保职无望的情形下，把辞职当作无可回避的惩罚来被动的应对。引咎辞职是“自罚”而不是“他罚”，是官员主动承担责任的一种常规方式。主动的辞职说明了曾经失察、失职的官员尽管在职务上有所缺失，却没有失去职业操守，没有丧失良知和勇气。
在任何组织系统中，高低不等的权力和职务，是与大小不同的责任和义务相对应的。党政组织的成员要尽忠职守，就必须对国家和人民的利益负责，不愿意负责任的就别去做官，负不起责任的就尽快走人，这就是权力和责任对等的简单逻辑。
中国的党政官员辞职一直是、也仍然是极其罕见的事情。失去民望的的官员主动辞职仍然只是个案，并未形成制度性的常规。通常的情况是，行政级别牢不可破，官民区隔壁垒森严。在此地捅了篓子，就到彼地去做官；在此部门做不下去了，就到彼部门去做官；丢了实权的，还要保留级别待遇，候补待用；如此一来，官员辞职，除非等到中央震怒，身败名裂，谁也保不住的时候，才真正丢官罢职。
亲自面向公众道歉是引咎辞职者必须的一个程序。引咎辞职是一种道义上的愧疚。在西方国家，这种愧疚指向普通民众，因为他的权力来自于民众。但在中国，引咎辞职者是背向民众，而向他的上级领导递交辞呈，他们的愧疚指向上级领导。这和官员的权力来源有关，他的权力来自哪里，他就会对谁负责。
既然一切权力属于人民，为什么官员又拥有权力呢？其合法性就来自人民的授予，无授予既无权力。
要承担责任，首先就必须权责划分明确。但中国的政治并非如此，比如，政府实行首长负责制，但实际上是党委领导下的首长负责制。在实际的政治运作中，由于党政不分，各级党委拥有重大问题的决策权，可人大和选民既不能罢免党委成员，也不能在法律上要求党委或者书记承担行政责任。一旦出现决策失误或者领导无方，从宪法和法律上讲，由书记承担政治责任缺乏宪法和法律依据，只能是由行政官员承担责任。
可是这样一来，就会凸显行政机关与党委之间的矛盾。因为一旦问责追究的是政府首长的责任，那么，处于幕后的党委的责任，就自然而然地成为疑问。作为亦步亦趋的执行者遭到处理，而真正的决策者却可以逍遥法外，是难以让行政官员心服口服的。问责制向深处发展，党与政之间的矛盾因此也就会显得更加突出。这就意味着将逐渐导致党政关系从量变发生质变，由中共自身来积极推进宪政体制下的问责制，恐怕需要更大的胆识和毅力。
无论是选举产生的官员，还是人大任命的官员，都不应该有行政处分一说。他们承担的只能是政治责任，要么继续任职，要么下野。他们的责不能由行政机关来问。可以说，无论是记过等行政处分，还是责令辞职，都不是宪政民主意义上的制度创新。而为中国舆论所赞赏的“引咎辞职”也无法成为法律上的规定，因为把“引咎辞职”写进法律，那就意味着可以强制政府官员等于自证其过。
因非典灾难而开启的问责制，给我国公共权力监督提供了新的手段，并迅速走向制度规范阶段。这与我国加快政治文明建设步伐，落实执政为民目标是一致的。
推行问责制的首要意义，在于用制度强化和确保权力的公共属性。我们党始终强调的是，权力来源于人民，服务于人民。但在具体实践中，确实存在着少数公务人员“敷衍塞责”的现象，存在着公共利益被忽视的现象，存在着公共权力没有服务于公共事务的现象。问责制从目标到整个规范、程序的设计，都始终围绕着确保权力的公共属性这一目标。
推行问责制，还将推动公共权力的现代化转型。现代化社会对公共权力的要求有其自身的特点，首先，权力要有明确的边界。其次，权力要有明确的分工。只有做到了这两点，才可以将权力明确到人，才能落实好问责制。从转变政府职能的要求看，目前依然一定程度地存在“缺位、越位、错位”的问题，依然存在一定程度的党政不分、政企不分的情况。在推行和完善问责制的过程中，梳理、明确、定位权力的边界，将有助于推动我国政府的现代化转型，也有助于推动我国政治文明建设的步伐。
推行问责制，还有助于公务人员以更高的要求约束自己。按照权责统一的要求，权力的授予就意味着责任的授予，行政机关及其公务人员，要对自己的行为负责，不能只讲权力，不担负责任，要在勇于承担责任的同时正确行使权力。而与法律和纪律的约束不同，问责制还具有“道义约束”的特点，被问责的官员，不一定触犯法律，违反了纪律。只要没有尽力履行职责，或履职能力不足，出现问题后，都在问责的范围内。因此，各级官员及其他掌握公共权力的人员，必须积极作为，以更高的标准要求自己，才能承担好自身的责任。
问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全并有效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。因此，完善问责制、建设法治政府、责任政府、透明政府，已经成为包括中国在内的现代行政管理体制改革的基本目标。
建设法治政府的关键是全面推进依法行政，核心是规范行政权力的运行。建设责任政府的关键是全面贯彻职权与责任对等的原则，核心是强化责任追究。有权必有责，政府应为其所有行为负责，对因为不作为（有权不用）、乱作为（滥用权力）或不当作为（工作过失）而造成不良后果的，必须严肃追究有关人员的责任。建设透明政府的关键是全面推行政务公开，核心是强化民主监督。健全问责制度，不仅是责任政府建设的要求，也是法治政府和透明政府建设的要求。因为，责任追究不仅必须要体现法治的原则和民主监督的要求，而且必须要为维护法治和民主服务。问责制度不仅是法治政府必不可少的重要制度，而且也是法治国家、法治社会、法治党的必不可少的重要制度。
在西方发达国家，问责制度是一种追究公职人员责任的最基本、最常用的制度。可以说，西方国家的问责制是一种对政府内部不当行政行为或官员个人生活问题很有杀伤力的铁面无情的制度。
在中国，目前尚未形成西方国家那么完善和严厉的问责制度，但是，党和政府对从严治党、从严治政的态度是坚决的，并且对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终没有放松过。
现在大都把问责的矛头指向行政机关（政府及其部门）的领导干部，这是必要的，但在我国现行体制下，仅向政府领导问责是不够的，也是不公平的。因为所谓问责，应该是问公共权力运行之责，重点是问公共权力机关（机构、单位）的领导干部之责。行政机关是公共权力最集中的机关，应当实行问责制，但是，党的机关、人大机关、政协机关、司法机关以及其他掌握公共权力的机构和单位也应当实行问责制。
因此，我们应该致力于建立一种能够公平地对所有公共权力机关的领导干部实施问责的程序和机制，同时，还应该制定一个对所有领导干部都适用的从政治和道义层面实施问责的规定。
具体业务层面的问责是一种个性问责，问责的实施必须要以不同类型的公共权力的行为规范和要求为依据，而政治和道义层面的问责，则是共性问责，就是说，政治和道义层面的行为规范和要求应该是所有公共权力机关的领导干部都必须共同遵守的，在政治和道义上的衡量标准应该是统一的，不允许有双重或多重标准。
首先，应该坚持权力与责任对等的原则。一个领导干部有多大的权，就必须对其权力的行使及其后果承担相应的责任。要坚决改变现行责任追究中“追下不追上”、追执行者不追决策者、追当事人不追管理者，小官为大官当“替罪羊”的现象。
其次，政治和道义层面的问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接。政治和道义问责、纪律追究、法律追究，三者构成一个完整的责任追究体系，三者之间存在一种递进关系，政治和道义问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，同时可以为进一步的纪律追究和法律追究扫清障碍。
第三，必须坚持公开透明的原则。需要从政治和道义层面问责的问题，往往是社会各界和广大人民群众普遍关心的热点问题，甚至是产生了不良社会影响，造成了不良社会后果的问题。政治和道义问责是一种民主监督方式。而实施民主监督的一个起码的必要条件，就是要让民众知情，让民众知情的前提是事情的全部经过必须公开透明，所以坚持公开透明是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。
第四，问责规定的具体条文必须坚持适用性原则。建立政治和道义问责制度的目的是为了应用，所以每一项问责规定条款的确定，都必须以是否适用作为基本标准。
在西方发达国家由于问责已经成为一种基本的监督制度和处理方式，运用问责这一武器对官员进行监督，形成社会压力，赶问题官员下台，已经成为反对党和广大民众的常用手段。
政治和道义层面的问责，其实质就是依据宪法、党章和公务员法以及社会主义道德原则的基本规范和要求，对公共权力机关的领导干部履行领导职责及其后果的责任追究，对领导干部的生活自律状况及其社会影响的责任追究。在我国现行政治体制下，国家的公共权力掌握在各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关的领导干部，以及人民团体和国有及国有控股企业、事业单位的领导人员手中。所以，问责制度的适用范围应该包括上述所有机关和单位的领导者。
第二十三章 官与危机
23。1 官与危机
明朝崇祯年间，农民起义不断，有官员向皇帝建议，多征税，然后招兵买马扩大军队，再去剿灭农民起义。刚开始确实有效，银子多了，兵也多了叛乱也平息了。但是后来情况就不对了。下边的官员不停地多征税，到了老百姓承受不起的时候，老百姓加入叛乱队伍的速度和规模都陡然上升，皇帝新增的军费和新增加的兵力，都不足以镇压新制造的叛乱。征税的压力越大，反叛的规模越大。帝国新增加的暴力敌不过新生的反叛暴力。全国形势到了这种地步，崇祯就走投无路了。形成了一个U形死弯。
中国的贫富差距已经在国际予警范围之内，而且几乎比世界任何国家都严重。
著名的“基�
