官场文化与潜规则-第65部分

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　　警察是一把双刃剑，作为维持社会秩序的武装力量，必然拥有超越自己权力的力量。警察一方面拥有“特权”，另一方面又是向社会提供“公共产品”的服务者，这种职业属性决定了警察个体一方面有权力欲的膨胀，另一方面也有职业上的“自卑”——因为他是一个听从命令的人。在公检法系统中，法律对警察的约束最弱，虽然有《警察法》及其细则，但其威慑力远远不及公安部的“五条禁令”。文件指令高于法律这一情况的产生，还在于实践存在一种悖论：一个国家需要统一的中央立法，统一的法律又不得不经过地方部门的规章法令、行业的规章法令以及司法解释才能具体落实。这使得后者比前者的实际效力更高。谁来监督警察？行业整风和运动式的公安部文件当然是一种途径，但那是上一级警察监督下一级警察的“内纠”和非制度化选择。检察院只有在案发后才能介入调查，是追罚制而不是预警制。
　　在中国，不仅警察的监督是缺位的，就是对警察生态的研究也是缺位的。从来没有一种权力于我们的生活联系得这样密切，可这样一种如此重要的权力却受到了学术界可怕的忽视。在中国，各地政法委书记大都是公安局长，这就造成了警察部门的政治地位超过了司法部门。在腐败开始蔓延时，公共权力的掌有者和行使者开始“自觉地”、“有意识地”寻求与运用权力的边际效应，如何让“警权”退守到固有的权限之内，居然也成了问题。
　　警察是属于行政序列，但是并不代表警察所享有的侦察权不是独立的。如果确认侦察权是独立的，那么命案必破的行政命令，难免干扰独立侦察权。警察的绩效测量指标，不应该是破案率，而应该是本辖区无案率。
　　从法律面前人人平等，过渡到法律上人人平等，已经成为现实中的迫切任务。办案人员在办案中可能已经触犯了刑律，但按照现有的法律体系，一般规定执法人员享有了过多的权力，而对他们的处罚规定相对比较简单粗糙，落到实处对他们的处罚是很轻微的，这也是警察刑讯逼供、检察院监督不力、法院错判案件不时发生的一个重要原因。
　　警察权是否得到应有的控制，是国家文明的标志之一。
　　首先，应当摈弃长期以来形成的公安中心主义。我国很多地方由政法委书记或者政府副职兼任公安局长。这是中国特色官本位的产物：因为根据一府两院都是人大产生的平行机构的政治体制，检察院和法院是与政府平行的，只比政府低半级，而公安机关则只是政府的一个局，比政府低一级，这样公安机关就比检察院和法院低了半级。为了使公安机关在行政级别上与检察院和法院平起平坐，就让公安局长兼任政法委书记或者政府副职。这种体制导致了司法和行政权力行使中的所谓“公安中心主义”即由于公安局的级别太高，而使法院和检察院对其难以监督。
　　其次，公安机关的多种权力应当内部分立或者分离给其他单位。我国目前的公安机关是一个拥有众多司法权力和行政权力，二者界限不清的单位。从内部职能的分立来看，行政警察与司法警察应当分立，以避免在两类案件间自由裁量，形成容易产生腐败的空间。
　　再次，应当加强对公安机关的专门监督。我国没有对警察行为的司法审查制度。
　　最后，应当通过公民的人权来制约警察的权力。
　　没有制约的权力必然走向腐败，对于手中有枪的警察而言，后果可能会更严重。
　　政府对治安事件的管理，一方面需要赋予警察权力进行管理，另一方面，管理要为民众提供服务，确保民众的自由。然而，在中国长期以来管理大于服务的传统理念下，警察权力和公民自由之间有着天然的不平衡。
　　现在，中国正在准备将《治安管理处罚条例》修改为《治安管理处罚法》。这个法律的起草沿袭了传统的部门立法模式，即由治安管理处罚的主管部门公安部来起草。公安部门的利益可以得到充分的体现。
　　《国家立法法》规定：对公民政治权利的剥夺、限制人生自由的强制措施和处罚只能制定法律。在条例升级为法律的同时，也赋予了公安部门合法应用强制措施限制人生自由的权力。公安部门在治安事件中拥有一定的强制权力并不为过，但也同时存在限制其滥用权力的必要。
　　民众有权利发表意见，尤其是对与自己利益有关的法律的制定。目前中国民间的声音有两种传达渠道，一是通过人大代表，二是借助媒体。第一种渠道并不顺畅。人大代表与选民之间的沟通几乎不存在，很多选民甚至不知道自己的权力赋予了哪位人民代表，而代表都是非专职的，想和选民沟通也找不到高效的机制来进行；第二种渠道同样未能发挥功效，在法案未向社会公布的情况下，媒体所披露的信息就显得格外重要，然而多数相关报道都是内容雷同的，而对一些明显有争议的条款都是避而不谈。
　　法律作为一个系统工程，所起的作用大小、取决于木桶最短的边。警察的权力过大，对于处理社会纠纷会带来一定的便利和更高的效率，然而，不受控制的权力必然导致少部分人滥用权力。这时就会影响警察队伍的整体形象，所有的警察都不得不为这少数害群之马的行为买单。对于民众而言，警察掌握过大的权力，或许能够为多数人带来较少的福音，但同时必然会给少数人带来极大的伤害。而在一个公平的社会中，少数人的利益和多数人的利益同样不应该被忽视，默许少数人为多数人买单的行为同样年可取。
　　因此在法律的制定过程中，平衡警察权力与公民自由之间的关系是一个双赢的过程，不平衡的后果是双方同样受到伤害。而达到此种平衡需要的是两者都能够充分表达自己的意见。《治安管理处罚法》中平衡的缺失就在于前者充分表达了观点，而后者的观点被严重忽视。警察权力与公民自由是一对矛盾的统一体，应当是互惠互利的双生子。向一方利益倾斜，不经过全民讨论就匆忙出台的法律，事后不知道还要做多少修补的工作。这也不是部门立法者想要的结果。
　　不受监督的权力必然导致腐败，这是永恒的定律。
　　公安机关不同于一般行政机关，一个非常重要的方面就是既拥有刑事司法权，又拥有行政执法权，而且权力的行使比较分散，如果缺乏及时、有效的监督，便容易被滥用，导致腐败。因此，拥有不同于一般行政机关的权力，必然要求有不同于一般行政机关的监督。
　　7。13　　关于特权问题
　　吴起在楚国变法的主要内容是“明法审令，捐不急之官，废公族疏远者，贵人往实广虚之地”。所谓“明法审令”就是实行法治。虽然在他们的所谓“法治”中，未必能体现“法律面前人人平等”的理念，但，“法治”必然是与特权相对立的。
　　所以，在中国，真正实现法治必然为特权阶层所不容；而特权阶层，正是构成宗法社会权力核心的实力派。所谓“刑不上大夫”，他们从来就是不受任何约束的。而以吴起以及所有的改革家，想将这些人纳入法治的范畴，这使得他们从一开始便与权力上层的实力派处于对立的地位。所谓“捐不急之官”，就是要裁汰冗员，将那些只拿俸禄而不干事情的人踢出官场；而能够只拿钱而不干事情的人，必然是有着某种特权的人。所谓“废公族疏远者”，就不仅仅是将那些长期享有种种政治、经济特权一味吃老本，而对国家早已没有任何贡献的人赶出官场，还要将“贵人往实广虚之地”，即要将这些老贵族下放，迫使他们迁往地广人稀的荒凉地区，开荒种地，自食其力。
　　任何特权都是以牺牲规则为代价的，而且任何特权都会服从于更高的特权。
　　特权是专制的孪生兄弟，这是中国封建社会显示给世人的一个常识。但是由于历史的、现实的、政治的、文化的诸多方面的原因，特权还会在中国长期存在。
　　不少贪污官员说：官当到我这一级，就没有人能监督了。权力的监督形同虚设，小事说了算，大事不研究，混淆权力和能力的界限，有人遇到难题，用权力为其沟通联络；有人犯了错误，用权力为其开脱。
　　制度经济学家认为：腐败是公共权力的非公共运作，是利用公共权力达到私人目的。什么是公共权力？就是人们常常说的“权力是人民给的”，但是在官员们看来，权力是上级领导给的。
　　“特权只属于少数人”这句话包含有两个方面的意义：一方面，只有少数人才能享受特权，这会让既得利益者有极大的优越感、成就感、满足感；另一方面，既然特权只属于少数人，那么享受把到特权的就是大多数。如果这少数人是以合法途径得到特权，另外的大多数人多少会服气；如果是用非法途径得到的特权，那么社会上就会弥漫仇富仇官的空气，这个社会就不会和谐。
　　从特权意识到心理脆弱
　　人大代表也好，官员、干部也好，事实上都是享有一些特殊权力即“特权”的，此处之“特权”原本没有任何贬义。但是，享有特权者如果不能谨慎地理解和对待权力，如果不是把权力用在正确的地方，而是企图凭借手中的特权欺压他人，为害社会，逃避法律的约束，那么，他就培养起了浓厚的“特权意识”，在“特权意识”的腐蚀下，他就可能从一个好干部、好公民，“瞬间突变”成一个坏人、罪人。
　　堂堂“官人”因琐屑小事或些微挫折就心理失控而激情犯罪，省人大代表侯建军远非第一人。在没有证据表明他们是精神病患者的情况下，我只能认为他们是因为极端的心理脆弱导致了极端的行为疯狂。而他们的极端心理脆弱，又与他们的社会存在环境大有关联—————心理学研究表明，极度自尊导致极度自卑，而心理脆弱正是自尊与自卑的极端表现形式。
　　中国一向有“能上不能下”的传统，某人好不容易爬到了一定的位置，突然有一天情况不妙，感到权力受到削弱，心理平衡就可能被打破。另一种情形是，认为自己好歹也是“官人”，却不能呼风唤雨为所欲为，便痛感万般之憋屈与窝囊，比如司法局长感觉自己“有职无权”，省人大代表看到“一个破老头儿也敢和我较劲”，那心理一开始肯定就是严重失衡的。心理脆弱发展到极致，便是觉得自己一旦为“官”，就理所应当天文地理经史子集无所不知，琴棋书画吹拉弹唱无所不能，工作学习生活娱乐一帆风顺，即便一个微不足道的小环节，也容不得有一丁点儿不顺（由自尊而自卑，觉得自己官场失意，是天底下最不幸的人）、“不行”（由自卑而自尊，觉得被老头儿挑衅，受到了史无前例的冒犯，是可忍孰不可忍），否则就要冲冠一怒了。
　　以前有句名言叫“严重的问题是教育农民”，现在看来，这句话得改为“严重的问题的教育官人”才对。要让“官人”充分认识到，自己尽管是官员，是干部，是人大代表，但首先“也是人”，既然是人，便难免有悲欢离合，难免有所能也有所不能。因此要有一颗平常心，不好高骛远，不贪得无厌，不要指望特权可以“摆平”一切问题，可以“摧毁”一切障