官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第192部分
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地方政府滥用其权力，以公共利益之名过深介入商业性征地活动，谋取地方政府之私利，常常成为大量征地纠纷始终得不到解决，并演变为暴力冲突事件的根源。
法律中的一个小口子假如符合政府利益，通常会被政府扯成大洞。在现实中，官员们对于“公共利益”的解释远远超出宪法学家的想象。在官员眼里，这样的征地是用于公共利益的。你不能说他的想法一点道理都没有，既然整个国家的工作以经济建设为中心，那经济建设就是最大的公共利益。而妨碍“公共利益”的实现，那政府就完全可以动用专政的力量。
一些地方政府增加财政收入在官员们眼里，也是公共利益所在。农民的土地被征用，政府再以另外的形式转手以高价将其转让给企业，政府从中获得一笔巨额财政收入，在官员们眼里也是完全符合公共利益的。
这种扭曲的公共利益观，导致一些地方政府公然蔑视农民的权利，肆无忌惮地压制农民维护自己权利的正常活动。权利和利益遭到侵害的农民，无法通过正常途径获得救助，只能走上漫漫上访路。
地方政府官员群体不少已经被经济建设为中心的“国家精神”所支配，而形成了不惜牺牲农民权利以发展经济的片面狭隘的施政观念。
利用公共权力，贪婪地追求地方政府的利益，政府的这种做法，当然不可能得到民众的认可。相反，在农民眼里，某些地方政府官员本身就是最大的、最贪婪的奸商。它所追求的利益，其实没有任何公共性。
对中央政府来说，这也完全是一种有害无益的私利。一些目光短浅的地方政府过深地介入土地经营活动，固然给当地政府带来好处，也增加了官员的政绩，但却导致了重大社会矛盾，侵蚀了整个中国共产党的执政基础，败坏了广大民众对中共的整体印象，最终受到损害的是政府进行统治的正当性。
应当通过制度变革，迫使地方政府追求真正的公共利益，那就是，尊重民众的权利，在此基础上实现经济增长与社会发展。但如何约束地方政府不计后果的贪婪行为，缺乏相应的制度保障。
这样的制度保障，只能是民主与法治。假如地方政府是对民众负责的，也就不会以GDP增长率为唯一政绩指标，地方官员也就不会肆无忌惮到强迫民众为了经济增长而作 出牺牲，假如司法是独立而公正的，不受地方政府控制，也能够有效约束地方政府的滥权行为。
从上个世纪九十年代起，“土地腐败”一直是中国腐败的主要方面。存在上个世纪九十年代开始的“农村圈地运动”、“城市拆迁运动”、“开发区运动”中，一些权力腐败者与不法奸商勾结，利用社会转型期改革不成熟产生的漏洞，依靠权力抢占了社会利益的制高点，由此产生了社会危害严重的土地腐败。因此，土地腐败有着鲜明的特征。
一是土地腐败是典型的“大腐败”。在老百姓手里，土地是“无价的贵金属”，说其无价、廉价，是因为其价格往往是取决于有权人的一张嘴、一支笔；但是到了“有权人”和“有钱人”手里，土地则是“比黄金还要贵的贵金属”。土地资源垄断在国家手中，显然只有国家权力，特别是核心权力才能干预、插手土地资源的配置。各级政府及其土地资源行政主管部门的主要领导，是土地腐败的潜在者。所以，近年来在土地腐败案件中落马的，几乎都是位高权重的地方党政一把手或是国土局的“土地爷”。
二是土地腐败凸现“迟蠖效应”。迟蠖是一种无脊椎动物，行动时一屈一伸象个拱桥；而“迟蠖效应”就是说，一会收缩、一会放直，可是无论收与放都只朝着一个方向——那就是为了利益共同体的方向。在土地腐败中，权力先以“政府”为名，化民众之私为“公”，再以“市场经济”为名化“公”为权贵之私。不受约束的权力成为“原始积累之泵”，一头把老百姓的私人财产泵进国库，一头又把国库的东西泵进权贵的私囊。
三是土地腐败是商业贿赂的重灾区。土地市场不公开、不透明，有法不依、有章不循，其操作过程是“有权人”和“有钱人”之间的暗箱操作、私相授受。
四是土地腐败具有很强的迷惑性。打的都是“改革开放”的旗号，说的都是“发展是硬道理”之类的话，以政府行为的方式出现，谁敢反对？在一些地方，所谓的“公共利益”需要使“我国实行最严格的耕地保护制度”成为一句空话。
五是土地腐败是典型的“恃强凌弱”。在这场利益分割战斗中，受损的毫无疑问是农民和城市居民等弱势群体，他们在权力机构中没有“代言人”，在公共领域没有话语权。
在过去的二十多年里，我国设立了不少高新技术开发区之类的“政策高地”。其实质是以政府力量推动经济超常发展，这种做法固然可以产生阶段性的积极效果，但也要支付相当的成本，其中权力腐败就是一个最为可怕的成本。从统计数据看，不仅许多开发区由于闲置而造成巨大的资源浪费，而且由于一些官员利用手中的权力“批发政策”，谋求私利，使得开发区之类的“政策高地”成为“腐败高地”。
因此，政府在运用公共权力推动经济发展的同时，一定要警惕“政策高地”成为“腐败高地”。关键是要促进政府决策的科学性，消除和约束“政策高地”行政负责人的权力，决不能让权力集中在个别人手中。更重要的是，一旦市场力量形成了良性循环，政府力量就要坚决退出，从根本上消除权力腐败的空间。
政府在拆迁和征用土地上，存在大量的违法行为。政府违法行政行为的破坏力强，对当事人及其周围群众产生的负面影响大，已经成为影响基层稳定、影响经济协调发展的重要因素。是什么因素导致一些地方政府不惜挺而走险？其违法行为又为何能大行其道？一是利益之争：地方政府自身直接陷入了其中的利益中；二是人事更迭，单方面毁约。有关部门要象查处腐败一样，严格监督权力部门的违法行政，严肃追究主要领导的法律责任。
中国房地产行业的问题，主要就是在现行的土地出让制度上。现在的土地出让制度，是建立在剥夺被征地农民、城市拆迁户的利益之上的。政府给农民的补偿很少。可以说，地方政府垄断了土地的一级供给。这就是腐败的根源，导致开发商与政府官员的权钱交易。
要做好中央与地方政府之间的利益分成。现在，中央政府表面调控，实际则是中央向地方要利益分成。
用钞票排队的规则是，如果你买不起房，但是有人买得起。这是个社会收入分配的问题。一边是老百姓抱怨房价涨得太高，一边还是有人买房。一个国家的社会收入分配问题要张望房地产开发商去调节，是非常可笑和荒唐的。（《南方人物周刊》06。7）
中国政府2006年5月开始对房地产进行调控，
地方政府是房地产游戏中的净收益者，房地产膨胀得越大，地方政府的收益就越大。而与此同时，它的成本却仍然是零。正是这种成本和收益的极端不对称性，使地方政府成为推动中国房地产狂潮的第一大引擎。这种奇特的成本收益格局隐藏在中国现行的政府体制安排之中。在这种体制之中，地方政府一谈到JDP就血脉喷张。在这个意义上，地方政府对房地产的热衷不仅是非常符合“经济理性”的，也是难以竭制的，这也是为什么地方政府一直以暧昧态度应对中央警告的原因所在。
在中国房地产复杂的博弈格局中，真正的主角既不是那些被媒体置于舞台中央的地产商，也不是那些吵吵嚷嚷的消费者，更不是诸如“温州炒房团”之类的投机逐利者，而是中央政府的相关部门和地方政府。
早在1988年，中央政府将房地产作为拉动内需、重启经济增长的一个重要手段的政策意图已经相当明显。格外具有戏剧性的是，房地产作为上一轮经济过热的罪魁祸首，曾经是1993年国家宏观调控的重点打击对象。然而五年以后，房地产竟然成为政府重振经济的药方。
在中国房地产的这个令人脸心跳的巨大游戏中，地方政府无疑是头号受益者。对于地方政府来说，土地不仅是财政权力，而且也是货币权力。由于批出的土地几乎立即就可以用作从银行抵押贷款，所以，土地权力实际上就演变成了地方政府的某种货币发行权力。土地由财政而货币，实际上标志着地方政府从中央政府手上重新夺回了两项最重要的权力，因而也重新取得了推动地方经济的主动权。
颇为奇特的是，地方政府尽管是房地产游戏中当仁不让的最大受益者，但却没有付出任何经济上的成本。土地的减少，银行的坏帐，资源的衰竭几乎都与地方政府无关，都不是由地方政府来承担最终责任。这就是说，地方政府是这个游戏中的净收益者
在这种制度安排中，地方政府的权力和责任之间的严重扭曲和失衡，导致地方政府在追求经济利益的时候不仅有强烈的动机，而且有现成的手段将成本外部化。地方政府在追求经济利益的时候存在收益与成本的严重不对称结构，是中国房地产问题在制度上的结症所在。在现有制度框架中，要想避免这种现象的出现，中央政府要么以行政干预的方式进一步拧紧货币和土地控制，从而导致要素配置进一步向中央集中；要么在维持现有控制尺度的情况下，以政治任免的压力为手段，将地方政府的行为约束在可以接受的范围内。前者是向计划经济复归；后者则等同于一种无法预测的艺术，完全仰赖政治领导人驾驭复杂局势的能力和运气，因而也是一种无法稳定预期的非制度状态。中央政府目前对房地产的态度非常接近后者这种状况。在这种情况下，地方官员实际上也处于一种进退失据，难以拿捏的矛盾状态。
在中国房地产的长期牛市中，地产商与地方政府一直坐在同一条船上，形成了一种“一荣俱荣，一损俱损”的伙伴关系。对这一点，地产商与地方政府同样清楚。令他们紧密联系的基础就是房地产商对当地税收及JDP的贡献。事实上，这一直就是房地产商与政府博弈时的一张强有力的底牌，也一直就是房地产商人们乐观得接近疯狂的真实理由。
但是，房地产商们值得谨记的是，虽然同样是暴利，但政府是没有成本的，而地产商却是有成本的，这就是官与商的区别。房地产商人的承受能力显然比政府脆弱得多。很多年以来，由于共同利益的扭结，房地产商形成了一个相当标准的利益集团。他们频频在媒体上暴光以引导公众预期，频频抛出万言书之类的政策建议以影响政府决策。
在中国，短期利益的最大化很可能意味着整个行业长期萧条，甚至迅速地死掉。这种教训，今天的中国证券市场已经做出了最黑暗的见证。
当然，中国房地产商们缺乏自我约束的短视和狂热，是有深刻的制度和经济原因的，其中最为重要的一条就是，他们中的绝大多数都不是在玩自己的钱。
在中国的房地产游戏中，最大的买单者实际上是中央政府。这可能也是中央政府对地方政府提出潜在政绩要求所必然要付出的代价。�
