官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第37部分
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中国人传统地把做官看得重要，我们有理由说是由于儒家的伦理政治学说教了我们一套“修齐治平”的大道理；我们还有理由说是由于实行科举制而鼓励我们“以学干禄”，热衷于仕途；但更基本的理由，却是长期的官僚政治给予了做官的人，准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利，或种种虽无明文规定，但却十分实在的特权。这些实利或特权，从消极意义上说，是保护财产；而从积极意义上说，则是增大财产。“做官发财”始终是连在一起讲的。
中国仕宦的“做官发财”思想是中国特殊的官僚封建社会的产物。做官被看成发财的手段，做大官发大财，做小官发小财，甚至没有正式取得官阶官衔，而在乡村以似官非官的身份，利用任一机会发浑财，在中国整个社会经济的发展上引起莫大的不利影响。
中国社会的长期停滞问题，事实上，无非是中国典型的或特殊的封建组织的长期续存问题；又因为中国特殊的封建组织，在政治上是采取集中的、专制的官僚的形态于是，我们那种特殊封建社会体制的长期续存问题，自始就与官僚政治形态保有极其密切的联系。
朝代交替与治乱分合，一次又一次的定型的、周期的表演，很容易使人把那种表演当作历史发展的自然定律来接受。
中国现代的官僚政治已不完全是传统的那一套，它由本质到表象都有了不少的改变和转化；如其说它在现代，在许多方面比过去表现得更其残酷有力，更其神通广大，更其无所不在，无微不入，那也不能说是由于传统形态的发展，而宁说是未被根本否定的传统形态，与模仿资本主义各国在转形过程中出现的新官僚政治形态的混合。
中国现代的官僚政治也同以往的传统官僚政治一样，在本质上有一定的社会经济条件范围着。那些对官僚政治不断发生限制作用的社会经济条件本身同时又在辨证地蒙受官僚政治的影响，所以，我们除了指出中国现代官僚政治是在何等社会经济基础上取得其生存以外，还得看它如何实施反作用于那种基础。
一般地讲，一切过渡社会才正好是官僚政治孕育发达的温床。但中国的特殊社会历史条件，却使它在封建的经济基础上成立了如此长期的官僚政治。不仅如此，等到它面临真正的过渡阶段，它的官僚政治也无法与近代西方各国所发生的官僚政治一样采取相同的形态和现实相同的转化历程。
官僚政治是一种特权政治，在特权政治下的政治权力，不是被运用来表达人民的意志，图谋人民的利益，反而是在“国家的”或者“国民的”名义下，被用来管制人民、奴役人民，以达成权势者自私自利的目的。这种政治形态的存在前提：一是前资本社会的或者封建的体制，还在国民社会经济生活上广泛地发生支配的作用；二是一般人民还大体被束缚、被限制在愚昧无知的状态中；三是那种无知人民存在的落后社会还很少与较进步的社会发生经济的、文化的接触和交往。
中国古代官僚政治制度是中国传统政治文化的组成部分，凝聚了中国人几千年的政治智慧，留下了丰富的经验和教训。
对官僚政治与制度的界定，分歧较大。国外主要由德国社会学家马克斯。韦伯提出的“官僚政治”或“官僚制”概念，从法律规章、职业分工、权力分层、专职化与人事任用上的考核任免与薪俸等方面，对官僚政治制度做了若干较为严格的界定。不过，中国学者更愿意从较为宽泛的意义上理解与使用官僚政治制度等概念。而对中国古代官僚政治制度的研究，同样也深化了对官僚政治制度这一范畴的认识。
中国古代官僚政治制度源远流长，古代贵族政治中其实已经孕育演生出官僚政治制度的若干因素。但一般而言，官僚政治更是封建贵族政治向帝国皇权政治转化的产物，是皇权政治赖以运行的基本政治制度。
构成官僚政治主要有三个要素：一是政治体制和官僚机构；二是官僚机构的运行机制；三是官僚。
中国古代政治具有早熟性。三代政治社会中已经初步具备官僚制度的早期发展模式，尽管它们与后代官僚制度差异明显，但商周政治体制的若干制度因素，其实已经开了中国古代官僚政治制度的先声。
春秋战国时期的社会变革，使早期官僚制度渐渐脱离了贵族政治的纠缠，在国家体制发展进入一个新阶段后，全新意义上的官僚体制也得以逐步建立。伴随着封建制和世卿世禄制度的衰落，出现了郡县制、客卿制度，这些变革对新型官僚制度的确立至关重要。
封建贵族政治是基于宗法血缘关系的通过层层分封，权力分散在各级贵族当中，并且世袭享有这种特权。
秦汉是官僚政治制度全面展开的时期，官僚政治的各个要素都发展到了相当的高度。
西汉初年，地方郡国并行，中央则是以功臣列侯为相。一直到汉武帝元蒴五年前，担任丞相仍然是由功臣子弟袭任的列侯的特权。郡国并行表面上是吸取秦朝孤立、二世而亡的教训，而实际上则是因为当时中央无力对全国实行直接有效的控制。列侯为相就是皇帝与功臣集团共掌政权。皇权始终依托于当时最有势力的集团或者阶层，总是要依靠他们来进行统治，让他们担任宰相和高官；皇帝总是要和当时最有势力、最有影响的贵族集团或豪强大族联姻，以加强皇权和他们的联系。
东汉至魏晋，官僚政治制度的发展进入了一个特殊的新阶段。豪强大族利用由经济实力而形成的文化优势，利用官僚政治发展的不完备、不成熟，利用官僚政治制度中的某些环节来达到自己的目的。
唐代虽然属于过渡，但为后代官僚政治制度奠定了基础，规划了基本的构架和运行模式。而其核心内容则为政府机构按职能分工而不断加以调整，政务处理的程式化，四等官制的确立，吏的系统的建立，以及各种制度和法令的规范。政治体制、政治制度的不断调整成为唐朝政治制度的一个显著特点。
宋朝官僚政治制度从体制上看，最重要的变革是军政和行政的分离，财政使司的设立以及宰相被定位为行政首脑，而包括枢密使、副使在内的宰执则构成中央决策群体。
从官僚本身来看，士大夫综合型官僚的形成和与这个群体血肉相连的士人家族的出现，其范围远远超出唐朝后期的举人层，而向着明朝绅士发展，从而使官僚政治建立在一个更深更广的土壤之上。
金元作为少数民族建立的政权，其政治制度有一个从原始状态、低级状态向高级状态发展的过程。在一定意义上可以说是前代制度发展过程的浓缩。尽管就国家体制而言，元代始终还停留在以家臣政治为主要代表的阶段，但是经历了从早期的家长制贵族制到家国一体的官僚政治的发展历程。
元代制度对明朝影响最大的莫过于行省制度。汉、唐、宋一直未能跨越的地方三级制终于成为现实。
明朝，历来都是强调其皇权的强大、皇帝的专制独裁，其实，过分强调皇权的强大未必合乎明朝的实际。明朝的特点与其说是集权，不如说是分权，是中央决策群体的扩大、行政权的进一步增大和政务处理的高度程式化。正因为这样，才可以取消宰相并把权力集中到皇帝手上。
清朝是中国古代官僚政治制度的终结时期。一方面，官僚制度继续沿着宋元以来的方向发展；另一方面，满族以少数民族成为最刚统治者，也给新的制度以深刻影响，注入了新的活力。
唐宋以后官僚政治体制重大变化之一就是行政权的扩大和分化。
唐宋以后官僚政治体制重大变化之二是中央决策、立法群体的扩大 决策立法的外庭化、制度化。皇帝虽然是决策和行政的最高负责人，但其决策都是建立在集体讨论、决议的基础之上的。
唐宋以后官僚政治体制重大变化之三是在行政权力扩大的同时，国家对行政的监察也逐步加强。
唐宋以后官僚政治体制重大变化之四是地方政府职能的转变。
政治体制演进的核心问题是权力结构和权力分配。历来都把君权和相权的矛盾，内庭机构出为外庭机构作为政治体制演变的主要内容。其实，在政治体制演变中，政府职能的扩大，权力的分化和重组才是核心的内容。权力的分化和重组包括决策权由集中于皇帝手中到分层决策，决策和行政的分离，以及政务和事务从分离到重新结合几个方面。
行政主导在政治体制演变中始终起着主要作用，这是因为任何政权的实际运行都离不开行政系统。而行政系统的变化又总是和行政事务的扩大分不开的。正是社会事务的不断增加导致了各级政府行政职能的扩大和行政机构的变化。
君相、君臣、中央与地方、集团、阶层或者阶级之间的利害冲突，往往是政治制度变化的动因。正是统治阶级内部以及阶层、阶级之间的矛盾和斗争推动了政治制度的变化。而向什么方向变化或变成什么，那是受客观条件和政治制度本身内在的规律决定和影响的。
政治体制的调整，可分为环节性调整和结构性调整两大类。
新的事务需要调整原来的机构职权范围或者设立新的机构。这种调整职权范围不是每一个时期都能做到的，这受政治体制机制的制约，每一个部门的职能都是范围固定的，指南有限，超出其职责范围的事情就无权过问，也无法应付。
环节性调整最终会导致结构性调整。
政治制度调整过程之所以漫长，首先是由于政治体制的任何变动，都会受到旧体制下既得利益者的反对和阻挠。各个利益集团，有的反对，有的支持。其次是传统思想的影响。
帝国政治决策的形成并不复杂，真正复杂多变的是君臣间及各种官署、各种势力之间的权势争夺。
“选贤任能”在帝国各代都是政治信条，但什么是“贤能”，各代的看法以及相应的制度规划却大不一样。
严格依照法律规章运转，事实官僚制度又一大突出特征，非此不足以规范官员行为，不足以保证行政机器的运作。
对文书和档案利用程度，代表了官僚制度的发展水平，行政的书面化可以大大提高精密性、规范性和可靠性。文书的运行也就是指令、情报的流动。在错综复杂的信息网络中，所处的节点位置就是一种政治地位，文书的处理权力就是一种政治权力。
中国早期的社会遗产——浓厚的专制官僚制因素和丰富深厚的古文化，通过战国时代社会分化推进，形成了“文吏”和“学士”这样两个主要的社会群体。这个分化对此后历史进程有很大影响。文吏群体的发达与国家机器官僚制化，呈现为同一过程；学士群体的发达也不仅与战国“百家争鸣”的辉煌文化，而且与其时与此后的政治变迁息息相关。就整个中华帝国的历史而言，王朝以学士为官僚的主要来源，以儒学为正统意识形态，也构成了其独一无二的政治特点，构成了一种独具特色的官僚政治形态。因此，忽略了帝国政治的文化方面，就经常无法透彻理解传统古代官僚政治的特有冲突与变迁。
按照现代官僚制理论，“理性行政”意义上的“官僚”，是严格依照法律工作的受训专业人员；秦汉的“文吏”就很近于这种定义。
通过官位进而占有财富、声望和地位，在传统中国是一个源远流长的现象。“官场”本身就构成�
