中国十个五年计划研究报告-第134部分

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三个到位，就是确定在三年的时间里，1。使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境进而建立现代企业制度；2。彻底改革金融系统，即中央银行强化监管，高业银行自主经营；3。从中央到地方，展开新一轮政府机构的改革。

五项改革，就是：1。粮食流通体制改革；2。投资融资体制改革；3。住房制度改革；4。医疗制度改革；5。财政税收制度改革。

一个确保任务的提出，是因应1998年初复杂的国内和国际经济形势，特别是面对亚洲金融危机的蔓延深化及其对中国经济的严重冲击而提出的。其中的人民币不贬值这一承诺更多地反映出决策当局要向世界展示一个负责任的大国形象。

国企三年脱困任务的提出，主要是考虑到当时国有企业所面临的严重困境。由于国有企业经营效果每况愈下，经济效益持续大面积滑坡，从而导致越来越严重的亏损。1996－1997年，国有企业出现了历史上首次净亏损现象。其中，1996年净亏37804亿元，1997年净亏40312亿元。1997年国有企业亏损面达45％。国有企业经营状况的不断恶化，不仅使国企自身运营难以为继，而且使财政和金融不堪重负。就财政而言，越来越多的亏损补贴使财政收支捉襟见肘、日渐窘迫；而从金融来看，国有企业亏损所造成的大量呆坏账，使银行不良资产比重不断攀升，危机四伏。由此看来，国企脱困任务的提出，不仅是救国企自身于水火之中。而且也是挽财政和金融于危亡之中。在决策者看来，国企脱困的标志应当包括以下几个方面：（1）优势企业是否得到壮大，中小企业是否放活；（2）亏损严重、扭亏无望的企业是否已经破产或退出市场；企业富余人员是否切实得到精简；（4）经过改制、改组后的企业经济效益是否明显回升。根据有关方面的部署，大中型国有亏损企业脱困的具体途径主要包括：抓大放小，分类指导；鼓励兼并，规范破产；减人增效和实施再就业工程；多渠道筹集改革成本，实行增资减债；坚持三改一加强，大力加强企业领导班子建设；采取切实有效措施，减轻企业社会负担。

改革金融系统任务的提出，是鉴于1998年初中国严峻的金融形势和变化中的国际环境给金融系统带来的巨大压力：（1）金融监管十分薄弱。随着全球一体化进程加快，金融市场的全球化以及信息技术的高度发达使得国际资本在全球范围内高速流动成为现实，金融自由化已成为不可逆转的潮流。在这种背景下，如何相应调整和完善政策措施，加强对金融业的监督和管理，以适应变化了的金融环境，成为至关重要的问题。亚洲金融危机的爆发和蔓延就凸显了这一点。但中国的金融监管体制改革严重滞后，远不能适应经济市场化和全球化的要求。这无疑增加了金融系统的风险。（2）国有商业银行不良资产问题日益严重。据资料显示，截止到1997年，国有商业银行不良债权在贷款中所占比率为20％左右，与发达国家2％的不良资产比率相此，信用风险已经到了十分严峻的程度。（3）金融市场秩序混乱。主要表现为证券市场运作不规范，具有极高的投机性；某些金融机构尤其是部分非银行金融机构违规操作，高息揽储、乱集资、乱拆借等问题依然屡禁不止；保险市场违规经营也相当严重，特别是代理机构管理极不规范。面对这些问题，决策者清楚地认识到，国内金融风险的化解最终有赖于金融制度的改革，中国金融业的发展要适应市场经济体制的要求和世界经济一体化的趋势，根本出路也在于坚持不懈地深化金融改革，使中国的金融业尽快与国际金融业接轨，在改革中完善，在改革中发展。至于金融改革的重点，一是要强化中央银行的宏观调控能力和金融监管能力；二是要积极推进国有商业银行的市场化改革进程。此外，也要进一步加强金融市场的规范管理和制度建设。

新一轮政府机构改革任务的提出，是鉴于政府机构的设置与职能同社会主义市场经济发展的矛盾日益突出，主要表现在：（1）政府职能错位，政企不分；（2）政府职能重叠、交叉，部门之间相互扯皮，行政效率低下；（3）机构庞大，人员冗杂，财政不堪重负。在这种情况下，必须加快政府机构改革，为推进经济体制改革，促进经济发展，创造有利条件。决策者将新一轮政府杌构改革的目标确定为：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这轮政府机构改革的原则是：（1）按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。（2）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组成结构，实行精兵简政。

加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。（3）按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。（4）按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

根据部署，此次政府机构改革的重点是国务院组成部门。除国务院办公厅外，国务院原有组成部门为40个，经过改革，国务院组成部门要精简为29个，政府机关的工作人员也要相应分流一半。

粮食流通体制改革的背景是，原有粮食流通体制存在很多问题，越来越不适应社会主义市场经济的要求。具体表现在：（1）国有粮食企业机制转换严重滞后，经营效益滑坡，财务挂账剧增。资料显示，1996年和1997年亏损粮食企业占粮食企业总数的比重分别为548％和74％，后者比前者增加192个百分点。粮食企业亏损额也连年猛增，1996年比1995年增长77。6％1997年又比1996年增长59。7％。（2）政企不分，冗员膨胀，管理粗放，仍煞未改变大锅饭的模式。据统计，1997年底国有粮食系统拥有职工3375万人，其中八五以来粮食系统职工增加110万人以上，人员的增长速度甚至高于粮食购销业务的增长速度。（3）中央和地方粮食管理体制事权不清，既削弱了中央的宏观调控，又抑制了地方的积极性。（4）粮食市场体系不健全，粮食价格机制不完善，市场信息不灵通。要解决这些问题，就必须深化粮食流通体制改革。与此同时，1995年后，中国的粮食生产形势发生了根本性的变化，粮食连续三年丰收，市场供给丰裕，国家粮食库存也达到历史最高水平，加之国际粮食市场趋于稳定，这就为进一步加快粮食流通体制改革创造了条件。此次粮食流通体制改革的目标，总的来说是要真正建立起适应社会主义市场经济要求、符合中国国情的粮食流通体制。具体有五项内容：一是完善国家对粮食的宏观调控体系；二是理顺粮食价格形成机制；三是转换国有粮食企业的经营机制；四是减轻国家的财政负担；五是进一步搞好粮食流通，促进粮食生产持续稳定发展。决策层提出，这次粮食流通体制改革中必须坚持四分开一完善的原则，即实行政企分开、中央与地方责任分开、粮食储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格彤成机制。决策层确定的此次粮改的重点是三项政策，一项改革，即按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行和加快国有粮食企业自身改革。【贺氏藏书·刘大海精校】

投资融资体制改革的背景是，现行的投融资体制存在着许多严重问题，与社会主义市场经济的要求相去甚远。突出表现为：（1）以行政审批制度为特征的投资体制导致低水平重复建设问题突出。这又表现在三个方面：一是许多项目，特别是一般加工工业项目生产能力过剩；二是地区间产业结构趋同和过度竞争；三是生产方式封闭，各部门自成体系和相互分割，专业化水平低。（2）中央政府和地方政府的投资关系没有理顺：或是双方投资权限划分不清，在一些基础设施建设尤其是跨区域或重大基础设施项目的建设方面，在中央政府和地方政府的财权、事权划分中没有体现；或是双方分工不尽合理，造成地方政府的财力与其承担的投资职责不相适应；或是中央对地方的投资方法有待改善，实践中地方要获得中央资金在很大程度上取决于地方政府的筹资能力，没有配套资金就无法争取较多的中央投资，而放弃争取中央资金的努力又意味着与东部地区的差距将会进一步加大，从而使中西部地区特别是西部地区的地方政府陷入两难困境。（3）投融资管理混乱。这主要存在于地方政府这一层次上，表现在：为与中央政府部门层层对口，在审批固定资产投资的职能划分方面，省及省以下的各级政府也将项目划分为基建项目、技改项目、外资项目等，造成多头审批现象严重，投融资管理难以形成合力。为解决这些问题，决策者为投融资体制改革设定了近期目标，即通过发展资本市场、健全服务体系和强化政府监督，形成企业自主决策、银行独立审核、工程招标投标、项目洁人负责的投融资体系，初步建立起与社会主义市场经济相适应的投融资体制框架。在这一目标框架下，近期投融资体制改革的重点被确定为：进一步明确政府、企业、银行在投融资体制中的职责范围，建立投资风险约束机制；积极发展资本市场，扩大企业直接融资；切实加强和改进政府对投融资的宏观调控和管理。

住房制度改革的背景是，政府曾从多方面试图启动住房市场需求，但市场需求始终不能尽如人意。一方面，许多城镇居民的住房仍十分困难。据国家统计局中国经济景气监测中心主持的调查，截至1998年上半年，中国城镇居民住房成套率不到60％，即有40％多的城镇家庭住房没有独立的厨房和卫生间；有55％的家庭住房面积在50平方米以下（其中17％在30平方米以下，17％在31－40平方米之间，21％在41－50平方米之间）；有65万人均居住面积在4平方米以下的住房困难户需要解决基本居住问题。另一方面，商品住宅空置量不断增加，其中，1997年比1996年增加23。67％，达5283万平方米。决策者认识到，这一矛盾现象的存在与旧有的住房制度密切相关。要改变这一状况，就必须进一步深化城镇住房制度改革。决策者将城镇住房制度改革的内容确定为凹个方面：一是住房分配制度改革。改革的基本政策目标是，停止住房实物福利分配，逐步实行住房商品化、分配货币化，最终形成以个人产权为主体的住房产权结构。二是住房供应制度改革。改革的基本政策目标是，建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系。三是住房流通制度改革。改革的基本政策目标是，建立完善和规范的住房市场，保证住房商品自由、顺畅地流动，实现住房商品的合理分配。

四是住房管理制度改革。改革的基本政策目标是，建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专