中国城市安全警告-第29部分

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北京发生的突发事故、灾害不少，但往往是滞后了相当一段时间才有效应对的，这说明我们的整体应急体系是欠完备的。因为迄今，我们尚未成立全市综合减灾管理机构，面对“7·10”暴雨，积极应对的绝不能仅仅是水务局和市政管委，它们在这场事件中的作用来得太迟了，有效的对策必须是呼唤全市层面上的综合减灾应急机制建立。　　　　
　　　　危机往往亦是破题时，愿这次暴雨带来的交通大拥堵给交通部门再来一个警示，是不是每每面对“灾害”事件，都该超前行动呀！是不是应格外关注节假日及上下班高峰时发生在交通上的非直接交通事件呀！暴雨造成了部分城市断电是事实，但并非路灯系统也坏了，为什么在黑的视线仅50米左右的南城不及时启动路灯照明系统呢？路灯对暴雨、大雪、大雾、“天已很暗”的路况是多么大的安全需求呀！为什么在关键时刻总没能体现出预案的应急作用呢？　　　　
　　　　北京市各级领导近来十分关注城市综合减灾的安全建设，“十一五”计划战略研究及《北京城市总体规划》修编都将综合减灾纳入其中。本人作为这些项目的研究专家，深刻感到：为了让城市远离这些事件的阴影，让决策科学化落到实处，必须从“体制、机制、法制”三大支点上去关注北京城市综合减灾体系建设。在正视城市事故灾情现状的同时，探寻城市安全策略，最大限度地减少由于人为原因造成的事件扩大化的趋势。愿我们多一份更全面的“市情”认知，多在市民中普及一些安全自护文化知识，不仅为“安全奥运”，也为可持续发展的北京及中国城市带来更多的科学思考和责任心。必须承认目前城区防洪排涝工程设计标准太低，如交通干线排涝能力只按“5年一遇”考虑，北京不少河道如通惠河、坝河等也只有25年一遇标准，这与国外大城市“百年一遇”或“三百年一遇”的标准相差太远。此外，由于城市化的加速，城区不透水地面与总面积的80％以上，地面径流系数大大提高，强降水，对城市交通威胁很大，城市自然会出现许多交通“栓塞”的节点。2004年北京市正修编城市总体规划应彻底地予以考虑。　　　　
　　　　作为一种科学忠告是：采取合理的城市雨洪计算方法，提高城市排洪标准；在增加城市对雨洪的调蓄能力的同时，增加地面的渗透力；建立科学的城市雨洪预警预报系统，统一雨洪管理体制等。　　　　
　　　　忠告6：城市防灾的公共安全建设要抓住社区与校园的平台在发达国家城市的安全减灾建设中，社区和校园是两个重点。因为通过社区可最大限度地把安全进入家庭，而通过校园能最快捷有效地把安全技能变成文化与知识教授给孩子。以社区安全文化教育为例：　　　　
　　　　强调“安全减灾进社区”的核心思想是：科学、长效的事故灾害预防工作机制尚未建立，所以建立依托社区的社会安全保障系统十分必要。世界上一些灾害社会学家发现，家庭、邻里、社区中经过长期建立的人际关系，在灾害到来时会发生诸多令人难以想像的作用，可大大减少幸存者心理创伤，对恢复家园有着巨大的积极作用。因此，以社区安全减灾建设为例，应关注的安全文化建设模式体现在五大方面：　　　　
　　　　其一，要积极构建家庭防灾减灾支持系统的单元；　　　　
　　　　其二，要积极完善邻里救援的社区支持框架体系；　　　　
　　　　其三，完善并大力发展非政府的民间社会组织以支撑个体防灾系统；　　　　
　　　　其四，构建社区安全文化的宣教模式及演练计划，有系统地开展自护、互救的应急事件救援演习；　　　　
　　　　其五，考虑系统而合理的社区安全文化建设的步骤及规划。具体讲北京宜从2004年起，到2008年奥运会召开之前，完成如下规范化措施：　　　　
　　　　（1）　2004年立项完成《北京市公民奥运安全文化建设纲要》中的“社区安全文化”建设计划编制；　　　　
　　　　（2）　2004年下半年选择中关村科技园区及西城区某社区开展以综合减灾为中心的忧患意识教育，除了观念外还重点演练防震、消防、防流行病、防恐怖事件等事项，摸索经验并加以归纳，从而制定安全社区评价标准；　　　　　
　　　　（3）　2005～2006年为北京奥运安全文化宣传的高潮，要通过社区安全的推进，使市民树立必备的安全自护素质，树立应对危急事件反应的能力，从而在2008年之前，达到北京全民80％以上公众普遍接受一次安全文化教育的目的，使每个社区在安全硬件与安全软件方面达到安全减灾目标值的要求。


城市减灾忠告对中国城市综合减灾的忠告（3）

　　　　忠告7：城市综合减灾体制建设　　　　
　　　　所谓综合减灾体制建设的危机管理模式核心是全面整合的模式，其管理体系体现着一种危机管理的哲思与理念；体现着一种综合减灾的基本制度安排；体现出一种危机管理的水准及整合流程；体现出一种独到管理方法及指挥能力，这应是每一个负责任的城市管理者应特别关注的。　　　　
　　　　我们建议中国及中国各大中小城市应尽快建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。无论是国务院层面的，还是各大中小城市及省级政府的，其机构的主要职能是：（1）制定该地区综合减灾管理战略、政策和规划；（2）进行突发事件信息管理及组织对灾害的风险度评估；（3）在正常状态下，负责危机的预防、预警及社会安全文化教育；（4）在突发事件发生期，负责领导并协调总体防灾对策；（5）考虑到城市灾害的特殊性及多样性，要明确不同政府机构的特定职能及统一领导、分工协调的危机管理体制的整合。　　　　
　　　　特大城市应从以下方方面面完善应急管理体系：（1）需进一步使危机处理组织系统合理化，提高政府在危机中的快速反应能力；（2）需加强危机应急方面的综合立法；（3）城市规划需引入危机管理机制；（4）需升级信息管理系统，提高政府在危机处理中的反应率；（5）需进一步以社区为单元完善全民参与的群防群控的防灾减灾工作；（6）进一步规范危机信息披露机制，强化社会对政府的监督；（7）需建立城市间全方位的合作机制，提高国家总体安全体系下的城市间危机管理的协调度。　　　　
　　　　忠告8：城市综合减灾机制建设　　　　
　　　　城市作为一个复杂的大系统，在综合减灾管理机构建立后重在理顺机制。所谓综合减灾机制建设的核心是要优化综合减灾管理系统中的内在联系，并创造可协调的运作模式。如城市灾害管理如何与城市行政管理并存与融合？灾害管理与行政管理如何协作及制约？现实中，在城市危机处理上常出现的现实困惑是：如何用新理念去权衡灾害面前的救人与抢救财产的关系？如何落实应急预案的优先原则与坚持“一不怕苦，二不怕死”的关系？如何防止灾害事故扩大化与避免波及周边区域的关系等。总之，期望的城市综合减灾机制强调应急的系统建设，正如胡锦涛总书记指出的中国应“尽快建立一套统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制”。城市综合减灾机制建设看似一个应用性极强的实践问题，但若理不清头绪将无法化解城市各类风险，其要害是理论建树。　　　　
　　　　综合减灾机制建设的忠告：其一，预先防患、事中控制、事后改进的原则；其二，政府危机管理中有效沟通的机制原则，无论采用何种沟通方式一定要确保信息的及时、准确及客观；其三，国家或城市应制定的重大突发事件的常务机制原则；其四，建立城市高效灵活的社会管理机制的原则；其五，社会应急心理作用机制与反馈和解读机制原则；其六，综合减灾应急机制原则的核心是协调度及快速反应机制；其七，城市虽是人工社会及复杂的巨大系统，但对于事故灾害更要源于细节，因为安全文化教育始于细节，任何危险及灾祸都出自随意，忽视细节的城市管理往往是更大的潜在危机等。　　　　
　　　　忠告9：城市综合减灾法制建设　　　　
　　　　城市综合减灾管理的落实关键要做到：应是一种可持续性的管理，应是一种有信息系统支持的管理，应是一种体系危机预警的管理。而所有这些都离不开危机的综合减灾立法的支撑。因为，只有依法行政，才能构建减灾法治的政府行政。　　　　
　　　　目前，我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《汽车法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《道路交通安全法》等，这是人大针对个案而制定的法律，虽然它在单方面减灾发挥了重要的作用，但治理时也有一定的局限性，因为纵观每次灾害形成的时候，必有次生灾害发生，如地震可能引发火灾、水灾和瘟疫；火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等。针对这种情况，急需有一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。我国开展综合减灾立法研究并制定综合减灾法，在法律保障和法律监督的前提下，建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管理模式已十分必要。因为有了这部国家级的大法，每当次生灾害伴随着主灾害发生的时候，政府就可依法采取应急措施，发挥综合救灾的优势，在统一指挥下，打破条块分割，畅通信息渠道，整合资源利用，从而有效地组织群防群控和协调各部门的救灾工作，使城乡因灾害造成的损失减少到最低限度。　　　　
　　　　北京是自然灾害与人为灾害频发的城市，“新奥运”的建设目标及跻身国际现代化大都市的要求都需要综合减灾立法的保障。事实上，2008年北京安全奥运推进无论是管理、规划设计、科学研究要有作为，法制必须先行。问题在于，北京奥运场馆及配套设施的安全已不是一个奥林匹克公园的概念，它不仅涉及北京全市，还涉及外省市的统一协调，所以北京安全奥运研究的落实必须有法制保证。关于立法规划有如下思考：（1）　国家尚未制定《灾害基本法》或《紧急状态法》、《城市防灾法》，所以在各个层面上尚有缺陷，但从奥运安全的整体性出发编制一个跨地域的《安全奥运条例》是必要的和可能的；（2）　2008年奥运会主办城市是北京，所以《安全奥运条例》本质上也相当于《北京城市防灾条例》；（3）　要从竞技体育的举国体制出发，研究《北京城市防灾条例》国际化的内涵、思路、原则及需要。即在国家层面上形成目标一致、结构合理、管理有序、效率优先、利益兼顾的体现安全保障思想的法制管理体系；（4）　建议从首都大安全出发构建并完善母法与子法相配套的立法体系。最现实地讲，这个体系就是《北京城市防灾减灾条例》。　　　　
　　　　开展城市综合减灾立法研究在法律保障和法律监督的前提下，建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管理模式已十分必要。因为有了这部综合性的“大法”，每当次生灾害伴随着主灾害发生的时候，政府就可依法采取应急措施，发挥综合救灾的优势，在统一指挥下，打破条块分割，畅通信息渠道，整合资源利用，从而有效地组织群防群控和协调各部门的救灾工作，将城市因灾害及