行政法与行政诉讼法讲义-第13部分
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不适当的规章；
③授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背
授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
意味着权力机关没有权力直接改变行政立法，不过，权力机关
也许可以通过制定新的法律，来实现对行政立法有关内容的改变。当
然，从当前的法律起草情况来看，这很大程度上又取决于行政机关自
己的“幡然醒悟”。
（2）审查程序：
①提请审查
第九十条 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察
院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法
规……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员
会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门
委员会进行审查、提出意见。
前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认
为行政法规……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会
常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研
究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
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提请审查的主体：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、
最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会；
其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。
②审查
第九十一条 全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法
规……同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意
见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要
求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机
关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会
法律委员会和其他专门委员会反馈。
全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法
规……同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长
会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提
请常务委员会会议审议决定。
首先，专门委员会向制定机关提出书面审查意见；专门委员会
联合法律委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况；
其次，制定机关在2 个月内反馈；
最后，制定机关不予修改的，法律委员会和有关专门委员会向
委员长会议提出书面审查意见和撤销议案，由委员长会议决定是否提
请常务委员会会议审议决定。
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图示： 书面意见
公民——常委会工作机构——有关专门委员会
联合审查会议
制定机关反馈（2 个月）——法律或者有关专门委员会——委员长会
议——常务委员会。
问题：
①这种审查从制度安排上来看还是一种内部工作程序，而不是
公开的监督程序；
②联合审查会议是否公开？
③委员长会议凭什么享有决定权？
④提请审查的主体是否可以介入审查程序？如何介入？是否对
审查过程以及结果有知情权？
【上级行政机关的监督】
（1）权限：（第八十八条）
①国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规
章；
②省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制
定的不适当的规章。
（2）程序未作规定
【人民法院的监督】
法院的解释、认定和适用，没有改变或者撤销的权力。
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由于行政诉讼法规定法院进行司法审查时，以法律、行政法规、
地方性法规、自治条例和单行条例为依据，而参照规章，所以，法院
往往尊重行政法规，而对规章持“警惕”态度。
第三节 行政处罚
一、行政处罚的涵义及特征
1．涵义
行政机关对违反行政法规范尚未构成犯罪的行政相对人给予制
裁的具体行政行为。
2．特征
（1）对象是外部行政的相对方
这是同行政处分的主要区别之一。其他区别有：决定的主体范
围；性质；依据的法律、法规；救济的途径。
（2）前提是相对方实施了违反行政法规范但尚未构成犯罪的行
为
这是同刑罚的区别之一。其他区别有：权力性质；主体；对象；
程序；种类。
（3）是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政行为
这是同行政强制、一般行政命令等区别之处。
二、行政处罚的原则
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1．处罚法定原则
【“法定”中的“法”作何理解？】
立法中争论的焦点是规章是否作为法的组成部分。
立法考虑：
（1）立法体制统一又分层次；
（2）处罚种类不同，可区别对待；
（3）规范处罚的“度”要适当，适应国情。
【“法定”的内容是什么？】
（1）处罚设定权法定；
（2）处罚主体法定；
（3）被处罚行为法定；
（4）处罚种类、内容和程序法定
与“罪刑法定”原则相比较，特殊性在于：处罚设定权法定、
处罚主体法定。
2．处罚与教育相结合原则
3．公开、公正原则
【公开】
（1）行政处罚的依据要公布；
（2）行政处罚的决定过程要公开：告知理由和权利；陈述和申
辩权；听证权；处罚决定书的制作与送达
【公正】
（1）程序上的公正：职能分离
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调查人员和决定人员分离；作出罚款决定的机关和收缴罚款的
机构分离；听证主持人由非本案的调查人员担任。
（2）实体上的公正
符合立法目的；适当考虑相关因素；过罚相当（第4 条第2 款：
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、
情节以及社会危害程度相当）。
4．一事不再罚原则
【基本涵义】对相对方同一违法行为，不得给予两次以上的同
类处罚
《行政处罚法》第24 条，“对当事人的同一个违法行为，不得
给予两次以上罚款的行政处罚。”
这里的“同类”处罚还需与第28 条的规定结合起来理解。违法
行为构成犯罪的情况：行政拘留可以折抵拘役或者有期徒刑，罚款可
以折抵罚金。
目的在于解决多头处罚、重复处罚现象
【问题】如何理解“同一”违法行为？
一个行为违反一个行政管理规范，似乎毫无疑问。但是，当一
个行为同时触犯数个行政管理规范时，这是不是同一违法行为呢？
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无照商贩在马路边上摆摊卖食品
【判断】
首先，在事实上，这是一个行为。
其次，虽然在事实上是一个行为，但在法律上触犯了至少四部法律、
法规
从这四部法律、法规看，税收征收管理法制裁其未办理税务登记的行
为，城市个体工商户管理暂行条例制裁其未办理工商营业执照的行
为，食品卫生法制裁其未办理卫生许可证的行为，城市道路管理条例
制裁其未经批准擅自占用城市道路的行为。
其中，前三个违法行为都是商贩的不作为，后一个违法行为是作为。
再者，虽然在法律上是四个违法行为，但所有这些法律上的违法行为
都以一个事实上的行为为载体。
【评论】
第一，是一个还是几个违法行为，判断标准在于看行为是违反一个还
是几个法律条款；这与判断是否数罪是一个原理。
第二，但是，与犯罪、刑罚处罚不同的是，数罪并罚的机制可以考虑
数个犯罪行为相互吸收的可能性，从而避免量刑过重。
【相关法律】
《税收征收管理法》
第六十条 纳税人有下列行为之一的，由税务机关责令限期改正，可
以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚
款：未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的；
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《城乡个体工商户管理暂行条例》
第七条 申请从事个体工商业经营的个人或者家庭，应当持所在地户
籍证明及其他有关证明，向所在地工商行政管理机关申请登记，经县
级工商行政管理机关核准领取营业执照后，方可营业。
第二十二条 个体工商户违反本条例第七条、第九条、第十条、第十
一条、第十三条、第十九条的规定，由工商行政管理机关根据不同情
况分别给予下列处罚：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收非法所得；
（四）责令停止营业；
（五）扣缴或者吊销营业执照。
《食品卫生法》
第二十七条 食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部
门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生
许可证的，不得从事食品生产经营活动。
第四十条 违反本法规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从
事食品生产经营活动的，予以取缔，没收违法所得，并处以违法所得
一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以五百元以上三万元
以下的罚款。涂改、出借卫生许可证的，收缴卫生许可证，没收违法
所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，
处以五百元以上一万元以下的罚款。
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《城市道路管理条例》
第二十七条 城市道路范围内禁止下列行为： （一）擅自占用或者
挖掘城市道路；
第四十二条 违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，
由市政工程行政主管部门或者其他
