美国宪法原理 [美]汉密尔顿等[网罗论坛]寒寒-第17部分
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则上述各项弊病自可得以避免矣。
生活上之适当保障乃构成大总统权能及使其发挥行政权
力量之第三项要素。倘不注意及此，则行政权与立法权之分
立将徒属一种有名无实之制度而已，盖立法机关对于执政官
员之官律，有任意酌夺之权，则可使之迎合其意志，以博得
立法机关之好感而增益其收人，此即凡有供养他人生活之力
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量者即能左右其意志之谓也。制宪会议兹亦注意及此，故已
在宪法上规定“大总统在任期内得受服务上之酬金，该项酬
金在其任期内不得加以增减。大总统在任期内不得收受合众
国或任何一州之其他棒金”。此实为极适当之规定，由宪法说
明大总统在其当选后之任期内，应予以服务上之酬金，既经
立法手续确定其数额后，立法机关在改选新总统期限之前，
即不得任意加以增减。大总统之物质生活既已有此保障，意
志自可坚定，立法机关自亦不能诱之以利而动摇其行政决心。
同时大总统既不得收受合众国或任何一州之其他酬金，则各
州自亦不致滥于馈赠，宪法上所规定之大总统独立地位，当
亦不致因金钱上之引诱而被破坏。此一规定当可使大总统不
致想人非非，而从中营私舞弊，故此一条例极为妥善，当为
识者皆表赞同也。
大总统所该管之职权应具有充分权力乃构成大总统权能
之最后一项要素，兹试一一加以研究之。
其一为大总统对参议院与众议院所通过之法案或条例，
有加以否决之权。易言之，大总统有反对任何法案，拒不加
以签署，及退还参议院或众议院之权。若参议院或众议院在
硬议时，不能以三分之二多数加以通过，即不得制定为法律。
立法权地位独占优势，有侵犯及磨夺行政权与司法权之
可能，足使三权分立之界限不能充分加以划清，故需平衡其
力量，使在宪政上有所限制，则其他二权之地位可以得一保
障，其理由前已一一加以阐明。由此可知大总统之赋有否决
权，或属绝对性，或属限制性，以否决议会所通过之法案，
亦属适当之措施，盖大总统倘无绝对之否决权，亦无有限制
之否决权，则将无以自保其行政实权，防止立法权之侵夺。
其所赋有之实权，将因议会之连续决议而被逐渐剥夺殆尽，
或将因一票之微而前功尽弃；即使议会并无侵夺行政权之意，
则为防止完全听命于人起见，上述规定亦属合于情理，盖此
可使行政权在宪法上有其有效之自卫办法也。
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大总统之赋有否决权不但可使行政权得一保障，且可制
止实行不合理之法律，此乃规范议会行动之一种健全措施，
可借以维护公共福利。或谓单独一人之智力未必能胜过众人，
即使必须有此否决权之规定，则亦不应属于大总统一人，致
议会受其控制，此一理论实属似是而实非。要知此非大总统
之智力胜过众人之问题，惟在使立法权趋入正轨，以免发生
侵夺权力之事而已。质言之，今以否决权授予大总统之理由，
其一为保障行政机关之权力，其二为维护公共福利，防止通
过不良之法律是也。
抑有进者。议会在自由政体内实具有超然之力量与势力，
大总统若欲试验其本身之力量，殆将自招危险，故其使用否
决权，亦当审慎为之，不宜躁切为之。例如英国国王虽具有
庞大权力，世代相承，但时至今日，亦已不敢谬然对国会上
议院与下议院所联合通过之决议案，滥使否决权，违反众意，
致遭国人之不满，此当为熟悉英国情形之人士所公认之事实，
故对议会将受大总统控制之疑虑，实并无成立之理由。然则
大总统既执掌共和政府之政权，任期仅有四年，则其行使否
决权之审慎程度，究有多少？以理度之，则彼在必要时而仍
不行使此项权力之危机，实较诸时时行使为大。职是之故，
亦有人对此加以反对，认为此一权力在表面上既易令人嫌恶，
而在实际上复少用处。此实偏激之论，殊不能因其不常使用
而即加反对，要知无论如何终必有行使之一日，大总统在念
及其重大职责时，为顾全公益计；及遇有侵夺行政权时，为
保全其权益计，则终必行使之，故可无需多所疑虑也。
制宪会议今对此一问题，已拟有一项办法，可使大总统
便利行使此一权力，并可根据议会之众意而收获成效。此即
大总统所赋有之否决权，并非一种绝对权力，而系受有限制，
此可使其便于行使，盖其否决权并不足以将法案绝对废止之，
尚须经过参议院或众议院三分之一以上同意大总统之异议
时，方可对废止问题作一最后之决定，故可使其无需多所踌
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躇也。同时此一办法亦可尊重议会之众意，经覆议三分之二
多数之赞同后，仍可加以通过而制定为法律；并亦可期其顺
应舆论，而拥护大总统之行动。准此而论，有限制性之否决
权，实为一种建议性之争辩，可使原案益臻妥善，在施行时
亦可易于收获成效。由此可知行政与立法二权在此一规定之
下，自亦可得以平衡其力量矣。
其二为大总统在全国动员时，得为合众国海陆军及各州
民团之最高统帅。此一规定已有各州之组织法，可以引为先
例，其理由当可不言而喻，盖各州军政大权，多数不皆集于
州长一人手中，以资统一办理，故一国遇有战事，其指挥作
战之权亦应由一人负专责。所谓战事指挥权乃指挥及运用全
国所有人力与物力而言，此亦为行政权上通常所应有之一部
分重要任务。
其三为大总统得令各部行政主官，以书面陈述关于各该
部政务上之意见，此乃大总统执政后所必然具有之咨询权力，
其理甚明，殊可无需多所论述。
其四为大总统对于背叛合众国之罪案，有颁布缓刑及宽
免之权，惟弹幼案件除外。此就人道立场而论，行使特赦权
本不应多所限制，稗可显示国家对人民之宽大为怀，盖各国
所订刑法，大都极为严厉；倘对不幸之罪犯，不予开恩之机
会，则司法面目过于狰狞，即易使人发生残忍之感觉，惟此
事关系重大，多人办理反易交相推卸责任，发生流弊。若由
一人办理，则彼念及罪犯之命运，全凭其一己之命令而决定，
当将审懊从事，免遭人之非议；并可借以宽容法律之严厉制
度，故此事惟以一国之大总统，乃为最合格之人选。
特赦权之授予大总统执行，以理度之，当仅以国事犯案
件为限，同时亦应征得参议院与众议院，或二者之一之同意
后，方可颁布。余对此一主张，亦不表反对，盖国事犯案件
乃与全体人民有关之事，既经判定其罪，则在予以特赦时，
理应申请立法机关，由其作立法上之裁决；但亦有人对此计
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划表示坚决反对，认为特赦一事在微妙关头之时，能由一人
决定其事，则较诸若干人各作不同之主张，当可更为稳妥。
此一办法殆亦无可置疑，盖国事犯案件多属叛变作乱之事，
牵涉人数必众，且暴动事件发生之时，情势定必紧张，理宜
采取紧急措施以应付之。如能及时赦免叛党领袖之罪，则当
能化险为夷，迅速加以牧平。倘需召开国会会议，先由其批
准此项措施，则必致迁延时日，坐失紧急应变之良机，致使
事态扩大，一发而不可收拾。职是之故，大总统为应付紧急
事件，有时应可斟酌情势而使用此权力，
其五为大总统得参议院之劝告及同意，并经出席参议员
三分之二多数赞同后，有缔结条约之权。余认为此一规定极
为赅要，但仍有人以种种理由，表示反对。或谓大总统应有
单独缔结条约之权；或谓此一职权应专由参议院负责办理；
或谓众议院亦应有共同办理之权；或谓参议员出席人数三分
之二之规定，应易以参议员全体人数三分之二之字样。凡此
种种实皆属愚腐之论，但亦当加以辩正，兹特再予补充之解
释，以却众疑。
就混合政权之意义而论，缔结条约一项职权乃合众国之
特殊产物。倘如若干法学家之主张，将此特权授予行政机关，
则易滋专制之色彩；且就此一职权之本质而论，其立法立场
实亦较诸行政立场为重，盖立法权之要义乃为制定国家之法
律。易言之，其任务即为制定社团关系之法规，执行法律之
权则属诸行政长官职权范围之内。准此而论，则缔结条约之
权既非纯属立法性质，亦非专属行政性质，且其本身亦非纯
粹之执行法律，又非制定一种新法律，实为对外国之一种契
约性质，具有法律上之效力，但须双方各具诚意，共同履行
其义务，始能发生此力量。抑有进者，条约并非自主国对其
人民之法规，乃系国与国间之一种协定，故其职权不能专属
于行政当局，亦不能专属于立法当局；且就对外国进行谈判
之性质而论，亦应以总统为最适当之代表。更以此项任务之
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重要意义而论，故欲使条约发生法律上之效力，理需与立法
机关共同办理之。一国之最高执政者倘系世袭之君主，则缔
结条约之事交其全权办理，自属适当与妥善。倘授予四年改
选一次之国家行政长官，由其专责办理，则绝非妥善之策，
盖世袭君主对其国内人民虽多施以压迫手段，但其本身与国
家之利害关系，则极为密切，故对外国之任何危机，其判别
力当能较为真切。此在公民出身而当选为行政长官之人，其
任期复有限定，任满之后仍将恢复其公民地位，则在位一日，
若不能抵拒利欲之引诱，定将置国家利益于不顾；尤其是利
欲心更重之人，必致出卖国家利益，以饱其私囊。若有野心
者则必假借外力，扩张本身之声势，丧权辱国，在所难免，
结果必致危及国家民族，故共和国缔结国际条约之权，不应
尽托大总统一人。
若以缔结条约之权专交参议院负责，则就宪政上之利益
而言，大总统将失却其进行外交谈判之权；且就参议员之地
位而论，较诸大总统经宪法所规定之国家代表地位，自亦不
能有此尊严性而可博得外国之信仰，更不能以同等权力与之
周旋，则在处理外交事务时，自将使合众国�
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