代议制政府-第3部分
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第二章 好的政府形式的标准
既然适于特定国家的政府形式是（在一定条件下）服从选择的，现在需要考虑的是根据什么标准来指导这种选择；什么是最适于促进特定社会利益的政府形式的突出特点。
在开始研究这个问题以前，似乎有必要确定什么是政府的固有职能。因为政府整个说来只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的合目的性。但是对问题的这种说法对研究问题的帮助不如可能设想的那么大，甚至看不到问题的全部。因为，首先，政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比在先进的社会状态要广泛得多。其次，当我们把注意力限定在政府职能的合法范围的时候，我们就不能对一个政府或一套政治制度的性质作出充分的估计。因为尽管一个政府的好处必然局限在那个范围以内，但它的坏处却不幸地并不是。人类能受到的任何种类和任何程度的害恶都可能被他们的政府加在他们身上；而社会存在所能有的好处，则不能超出政府的构成与这种好处的获得相一致或留有余地的范围而得到进一步的实现。间接的影响不用说，公共当局的直接干预除人类的生存以外无任何必然的限界；而政府对社会福利的影响简直可以按照整个人类利益来考虑或估价。
既然我们因此不得不把社会利益的总和这样一个复杂的对象作为检验政府好坏的标准，我们就乐于试图对这些利益作某种的分类。这种分类既使我们想其它们的类别，就可能表明政府形式适于分别促进各种利益的性质。如果我们能说社会的利益是由如此这般的因素组成，那将会是很方便的；这些因素之一要求这样的条件，另一因素要求另外的条件，那末，在最大程度上把所有这些条件结合在一起的政府就必定是最好的政府了。这样就会从构成一个好的社会状态的各种因素的各别原理上建立起政府的学说。
不幸的是，将社会福利的组成部分加以列举和分类，以便形成这种原理，却不是轻而易举的事。在上一世代或本世代中比较全面地从事研究政治哲学的人，大多都感到这样一种分类的重要性，但是朝着这方面的尝试，据我所知，还只是走出了仅有的一步。分类从开始到终了只是将社会的急需按“秩序”和“进步”（用法国思想家的说法）两个项目加以区分，用科尔里奇的话来说就是永久性和进步性。从两个项目之间的显然明确的对立来说，以及从两者所投合的感情的显著不同来说，这个划分好象是有道理的和吸引人的。但是根据我的理解（不管在普通谈话中怎样可以允许），用“秩序”或永久性和进步性之间的区别来说明政府必须具备的性质是不科学的和不正确的。
因为，首先，什么是“秩序”和“进步”呢？就“进步”来说不存在什么困难，或者不存在乍看起来明显的困难。当“进步”被说成是人类社会的一种需要时，可以认为它意味着改进。那是相当不同的概念。但什么是“秩序”呢？它的涵义时宽时窄，但从不曾意味着人类社会除改进以外的全部需要。
就其最狭的意义说，“秩序”意味着服从。如果一个政府成功地使它自己得到人民的服从，就说它保有“秩序”。但是有各种不同程度的服从，而且不是每一种程度的服从都是值得赞美的。只有绝对专制的政府要求每个公民无条件服从当权者的每一道命令。我们至少必须将这种命令的涵义限定为一般的、以慎重的法律形式公布的命令。这样理解的“秩序”无疑表示着政府的一种不可缺少的属性。凡是不能使人民遵守他的法令的人，就不能说是在统治着人民。但是这虽然是一个必要的条件，却不是政府的目的。政府应得到人民的服从，这是必要的条件，以便能完成某个其他的目的。我们仍然必须寻求这个其他的目的，即抽象地从改进的观念出发政府应当完成的目的，也就是在每一个社会，不论是停滞的或进步的社会，必须完成的目的。
在稍为扩大一些的意义上，“秩序”意味着通过停止私人暴力来保持和平。一国人民通常不以私人强力解决他们之间的争吵，并且养成了将对他们的争议和损害赔偿的决定提交给公共当局的习惯，在这种地方，就说是有“秩序”。但是在这个较广的意义上，和在前面的狭义意义上一样，“秩序”所表示的毋宁是政府的条件而不是它的目的或政府好坏的标准。因为服从政府并将一切争议事项提交政府当局的习惯可能已经确立起来，但政府处理争议事项以及其他有关事项的方式，还可能由于区分开最好和最坏政府之间的整个间隔而有不同。
如果我们想把社会要求于它的政府而又不包含在“进步”概念中的一切都包括在“秩序”概念之内，我们就必须把“秩序”界说为保持已经存在的一切种类和数量的好处，并把“进步”界说为增进这些好处。这一区别的确把能够要求政府加以促进的一切东西都包括在这个或那个部分之内。但是，这样理解以后，它就不给政府的哲学提供任何基础了。我们不能说，在构成一个政体时，某些规定应当有利于“秩序”，而另外一些规定应当有利于“进步”，因为“秩序”的条件，在现在表明的意义上，和“进步”的条件，不是对立的而是同一的。倾向于保持已有的社会优点的力量，就是有助于增进这种优点的同一力量，反之亦然。唯一的不同点是，为了后一目的较之前一目的需要程度较大的力量。
例如，什么是各个公民最有助于保持住社会已有的全部良好行为、良好的经营管理、成功和繁荣的品质呢？大家将会同意，那就是勤勉、正直、公正和谨慎。但是所有这些品质不是最有助于改进吗？社会本身的美德的任何发展不是最大的改进吗？如果是这样的话，凡是政府中增进勤勉、正直、公正和谨慎的特性，就同样有助于永久性和进步性，只是较之仅仅保持永久将更需要这些特性来使社会变得显然是进步的罢了。
又，什么是和“进步”特别有关而又不直接联系到“秩序”和“保存”观念的人类的特殊属性呢？它们主要是智力活动、进取心和勇平等特性。但所有这些特性，对保存我们已有的幸福来说，不是和增进幸福同样十分需要吗？人类事务中有一点是确定无疑的，那就是：凡是已经得到的有价值的东西只有继续用取得它的同样的精力才能加以保持。事物如任其自流就不可避免地会衰退。凡是因成功而松懈其小心谨慎和思虑周到的习惯和不愿遇见不如意事的人，很少能使他的好运长期保持在顶峰。似乎专属于“进步”并且是导致“进步”的各种倾向的集中表现的智力属性是“创造力”或“发明才能”。但是这对永久性是同样必要的。因为，在不可免的人事变迁中，新的不便和危险不断产生，必须临之以新的智谋和办法，以便使事情继续下去，哪怕仅仅象过去那样好也罢。因此，凡是政府中倾向于鼓励活动力、能力、勇气、创造性的性质，和对“进步”一样，对“永久性”也是必需的。只是对后一目的来说，较之对前一目的，这些性质的程度只要稍为低一些一般也就够了。
现在从社会的精神条件转到社会的外部条件和客观条件。要指出任何仅仅有助于“秩序”、或仅仅有助于“进步”的政治上的设计或社会事务的安排是不可能的。对两者之一有帮助的都同时促进两者。试举普通的警察制度作为例子来说吧。“秩序”似乎是和这部分社会组织的效能最直接有关的目的。但是，如果它对促进“秩序”是有效的，就是说，如果它镇压犯罪，并使每个人能感到人身和财产的安全，能有任何事态比这更有助于“进步”吗？财产的更大安全是促进更大生产的主要条件和原因之一，而更大的生产就是“进步”的最平常和通俗的方面。镇压犯罪搞得较好，就压制犯罪的倾向，而这就是在多少较高意义上的进步。使个人从不完善的保护状态下的焦虑和不安中解放出来，就解放了他的能力以便用来为改善自己和他人的状况作出新的努力。另一方面，同一奋斗目标使他热爱社会存在，不再在自己的同胞中看到当前的或未来的敌人，从而培育其对待他人的亲切感和友谊，以及对社会普遍福利的关心，所有这些都是社会进步十分重要的部分。
再举人们所熟悉的好的税收和财政制度的事例来说吧。人们一般地把它归入属于“秩序”领域的一类。但是什么能比它更有助于“进步”呢？一个促进前者的财政制度，由于恰恰同样的优点，也就有助于后者。比方说，经济既保存现有的国家财富也有利于创造更多的财富。负担的公平分配给每一个公民展示出具体运用于困难的调整工作上的道德和良心的范例，以及最高当局高度评价这种工作的证明。这样的负担分配，无论就定额来说或就区别对待来说，都大大地培养了社会的道德感情。这样一种不妨害公民的勤勉也非不必要地干涉其自由的征税方法，不仅有助于保存国家财富，而且有助于增加国家财富，并鼓励个人能力更积极地发挥出来。反过来说，一切有碍于增进人民财富和道德的财政和税收上的错误，如果达到足够严重的程度，肯定也可能使人民贫困化和道德败坏。总而言之，普遍有效的是，当我们在最广的意义上理解“秩序”和“永久性”时，为了巩固现存的利益，“进步”所要求的不过是“秩序”在较大程度上的要求，“永久性”所要求的不过是“进步”在较小程度上的要求。
在支持那种认为“秩序”本质上不同于“进步”，以及现有美好事物的保存和另外的美好事物的取得在提供根本分类基础方面有区别的立场时，我们也许应该记住“进步”可能以“秩序”为牺牲；当我们正在取得或力求取得某种美好事物时，我们可能在别的方面正在退步。例如，我们可能在财富上有所增长，另一方面在美德上则有所退化。在承认这一点的情况下，它所证明的不是“进步”在种属上与“永久性”有何不同，而是财富与美德有所不同。“进步”就是“永久性”再加上点东西；而且，说在一件事情上的“进步”不意味着一切事情上的“永久性”，并不是对这一点的回答。同样，在一件事情上的“进步”也不意味着在一切事情上的“进步”。任何一种“进步”包含同一种事情上的“永久性”；每当“永久性”为某种特定“进步”作牺牲时，其他“进步”为之作更大的牺牲；而如果它不值得那种牺牲，那就不仅仅是“永久性”的利益被
