城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第25部分
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本并不是由调整计划全额负担的，而是由地方政府承担的。然而这些暗的补贴与整个支出相比不可能是很重要的。他们同时发现调整计划在它们所明显提供与资助的各项目服务中是十分有限的，调整计划有时甚至不能包括如水的供应等必不可少的服务，一般也不能包括开发所需偏僻地区的基础设施建设的投资成本。因此一些开发的隐性成本需要通过其他税收和各种收费来弥补。
2、开发土地税方式
与主要用于城镇边缘地区新城区开发的土地调整计划相反，开发土地税制度主要用于资助城建成区的基建设施改造。在拉丁美洲国家，通过向周围地带的土地所有者征收一次性总额费，来弥补基础设施的成本特别是道路的建设与改造的成本。因此，这一制度与地价增量税不同，因为它并不就单位土地的价值增值额课税，而是在受益的财产间分摊基础设施的成本。增量税在性质上接近资本利得税，而开发土地税是一种开发费，在原则上直接与提供服务的成本相联系。
一般来说，它包括3个步骤：
首先是基础设施项目设计与成本估算。一般在直接成本上加一定幅度的间接管理成本从而得出整个项目的预算。
第二步，划定项目周围区域为影响区域．在区域内大部分项目的效益被认为是受限制的，所以不局限于该地区分配项目成本。例如。这一区域也许只包括与得到改造的临近道路直接相邻的财产，或者如果以这一道路为干线，则这种区域将超过上述范围而可能包括一个较大范围内的财产。
第三步，将项目成本在影响区域内的各财产之间进行分配：根据房产宅前的长度，影响区域中各小区的位置，土地面积、价值或者估计从项目中可能获得的直接效益进行分配。
如果在财政收人、效率、公平、管理便利四个准则的基础上，对这一制度作一简要的评价的话：
从收入看，开发土地税制度一般未成为城市财政收入的一大来源而受到重视，而哥伦比亚则是一例外。1986年波哥大时开发是土地税支出占城市所有政府部门总支出的16％．1969年开发土地税收人占财产税收人的2／3。所以，原则上说，开发土地税支付能明显地增加财政资源，特别是在城市基础设施迅速扩展时期。
至于效率，开发土地税有这么个优点，它把城市基础设施费用加到最大受益者头上，从而使得公共决策者和受益者更具有成本意识。比起基础设施投资从一般基金中筹资的方法来，个人对地址的选择和政府的投资决策就有可能更有效率。
就公平而言，它很大程度上取决于这一制度的实施以及为城市基础设施筹资的有效的可供选择的方法。如果以价格补贴代替累退性的地方税收来筹资，或者如果引人的价格补贴使得公共投资于比前面的情况更直接地用于较穷的地区，从而使得穷人不用依赖不充分的、不经济的补贴而从公共投资中受益，那么，这就促进了公平。
从管理上看，开发土地税制度可以从十分简单到非常复杂。管理的简便降低了成本但同时却很难使纳税人信服他们受到了公平待遇。反之，管理繁复使这一制度实施成本高，而且如果没存足够受过训练的管理人员的活，它的发展会受到阻碍。因此，在项目类别和可获得的人力资源之间还得折中。
最为突出的是，开发土地税制度为波哥大组织财政资源作出了很大的贡献。看来，土地税收人是其他财政收人的一种补充而不是替代。同时，开发土地税制度使得基础设施的扩展成为可能，它为城市居民在大多数地区（包括贫穷地区）提供了较多的道路交通和排污系统。这一制度因而对一个公平和有效率的基础设施作出了贡献。
然而，70年代比起60年代后期，开发土地税急剧下降。
有4个重要原因：
首先，这个制度并没有能够象曾经设想的那样筹资，不能补偿项目的全部成本，这给负责的机构带来了严重的流动性问题。
第二个原因是在70年代地方当局在不能继续有系统、有计划地对城市交通基础设施投资，这种投资会吸引贷款等资并能继续从开发土地税的收费中得到财政资源，结果开发土地税制度衰落了。
第三，这一制度已归属于自治性的地方机构；这对缺乏城市发展的整体计划负有一部分责任．
第四，在70年代，看来这一制度开始失去决策者们开始时曾有过的大力支持。
东亚的土地调整制度以及哥伦比亚的开发土地税制度显示了在开发费上的各种潜力。尽管这些制度对其他国家并非直接适用，但对开发费的认真关注可能是有用的。韩国的土地调整制度和哥伦比亚的开发土地税制度所遇到的限制和困难是不应忽视的。相反，他们为开发费遇到困难时的解决模式提供了有用的线索。对于土地调整，除了需要相对复杂的管理制度外，主要的问题在于如何依靠新城区改良老城区以及怎样使低收入阶层受益。对于开发土地税，主要是财力上是否可能和发展计划上的问题．发展中国家任何城市在设计改良的开发制度方面，韩国和哥伦比亚的经验应当征明是有效的。
六、以支定收的财政原则
所谓财政缺口，是指地方政府支出的需求，与满足这些需求的资源可获得性之间的差额。从原则上讲、财政缺口可采用4种方法加以弥补：
1、减少需要地方政府开支的责任范围；
2、增加地方政府增加收人的权限；
3、增加上级政府转移收人的数量；
4、在增加收人权限不变的条件下，地方政府通过进一步的努力来增加财政收人。
Bahl和Linn（1983）提出了一个简单的框架，用来确定适当的收入来源，以满足特定的地方支出的资金需要。
首先，如果在管辖权范围内，对于易于区分人们所提供的公共货物和服务的效益是可以测定的，则使用费是筹资的最有效率的工具。
第二，地方服务，诸如：行政管理、交通控制、街道照明和安全，这些是一般公益性产品，受益人难以区分，人们的成本和效益难以衡量，这时筹资的最适合的办法是对当地居民课税。
第三，有些服务的效益明显外溢到邻近的管辖权区域，诸如：卫生、教育和福利，则服务的成本应通过大量的州或国家政府之间的转让收入来加以解决。
第四，基础设施服务，特别是公用事业和道路等的资本支出，借款是适当的筹资来源。
实践中，在许多发展中国家，分配给地方政府的收入权限，与上述框架有很大差异。通常，大量的服务支出可以通过使用费来筹资的，却通过地方税筹集了；应该通过地方税和使用费来筹集的，却通过政府间的转移解决了。
考虑到发展中国家的财政改革，也就是说分权化的努力，借鉴一下这里确定的规范性框架是很有用的。但是，在上级政府的财政资源制约条件下，要通过增加税收权限和对地方政府的转移支出来弥补地方财政缺口的余地可能很有限。开征使用费和借助资本市场来筹集城市基础设施的投资资金看来是较为可行的途径。
第四节 大趋势：建立公共财政
建立公共财政是当代中国财政体制改革的大趋势。市场经济需要建立公共财政，公共财政与国家分配是一组对立的概念。计划经济下财政是国家分配，市场经济下政府依靠税收收人进行公共支出，提供公共产品。
公共财政是为公共的目的，提供公共产品，消足社会公共需要。在现代社会，这个任务是由政府来完成的，政府受社会公众的委托筹集财力，形成公共收入，并按照社会公众的意愿来安排使用这些收入，形成公共支出。
对纳税人来说，财政资金是公共的，因而必须公开透明。收入和支出必须受纳税人的监督和约束，这是财政民主化的必然趋势。纳税人应有权知道，从公众手中集中的财力，其中有多少用于提供公共安全、公共秩序、公共教育、公共设施、公共社保、公共救济；又有多少变成不断膨胀的政府开支。
一、随着经济发展，公共支出不断增长
本世纪以来，发达国家的财政支出水平扶摇直上，绝对数与占国民生产总值的比重均以较快的速度上升。尤其是绝对数，在几十年中增长了几百倍乃至上千倍。财政支出的迅速增长引起了经济学家的广泛关注，人们提出了不同的理论和模型解释这一过程。
公共支出是一个政府政策选择的反映，它是由政府提供公共物品的支出所引起的，同时也包括各种符合公众需要的收人转移支付。如果一个国家决定以一定的数量和质量向居民提供产品与服务，那么，公共支出就是这种产品的服务的成本。
据田大山的研究，在当代经济发展中，公共支出表现出不断增加的趋势，英国从1900年到1995年，财政支出从约3亿英磅上升到2927亿英磅；1890年，美国的公共支出是8亿美元，到1995年已经达到15907亿美元。从宏观方面看公共支出的增长主要与经济增长、人均收人提高等因素有关。从微观方面看则与公共产出的水平，服务环境因素以及人口的因素等有关。公共支出效果的判断要比私人物品支出效果的判断困难得多。为了判断公共支出的效率，人们发展出了相应的〃成本一收益〃分析方法。公共支出的成本分析可借助于影子价格和机会成本等理论。
马斯格雷夫与罗斯托用经济发展的阶段理论来解释公共支出的增长原因的。根据这个理论，经济的发展一般应经历五个阶段：①传统阶段；②为起飞创造条件阶段；③起飞阶段；④成熟阶段；⑤大众高额消费阶段。在经济发展的起飞阶段，政府投资在总投资中占有较大的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育，以及其他用于人力资本的投资等。他们认为：公共部门的这些投资对于处于经济与社会发展的早期阶段的国家进入〃起飞〃和发展阶段来说，是必不可少的。而且，在增长的中期，尽管私人投资已经不小了，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资补充。此外，无论是在发展的早期还是中期，都存在着市场缺陷，从而有可能阻碍经济趋于成熟，因此，为了对付市场缺陷，政府的干预也应该增加。
马斯格雷夫认为，整个发展阶段，GNP中总投资的比重是趋于上升的，但政府公共投资占GNP的比重却会下降。罗斯托则指出，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从关于基础设施的支出转移到对于教育、保健与福利服务的支出。而在〃大众消费〃阶段，进行再分配的政策性支出的增加会大大超过别的项目的公共支出，也会快于GNP的增加速度。
阿道夫·瓦格纳，19世纪的德国经济学家，从政治因素与经济因素两个方面找到了公共支出对GNP比率上升的原因。从政治因素方面看，公共支出的相对增长被认为是国家活动规模扩大的结果。从经济因素方面看，公共支出的相对增加是由以下几个原因共同促成的。
①工业化。工业化及其发展使得市场关系日益复杂化，从而要求政府建立司法与行政制度来和部门调节与�
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