城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第32部分
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二．要让居民分享土地产生的利益
目前在我国大多数城市中，政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配。政府只负责收取土地出让时的级差地租，是走企业自主型的土地入市交易模式。建立土地储备机制后，实现了由政府来垄断土地一级市场，由市场来确定土地开发单位，由市场来确定土地价格的举措。但是如何界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。
薄熙来举过这样的例子：大连市区有200多万人，而在过去的七八年间，其中100万人住进了新房，有45万人自己没有花钱，完全靠政府运作乔迁新居，住房面积还平均增加了40％。这45万人的房子，投资成本就是120多亿元，如果以90年代初期我市的财力来比量，是根本不可能的，只是因为近年来大连城市整体增值了，才有可能组织开发公司来盖房，政府把土地效益让利给百姓去盖房，开发公司也少赚点，好事就做成了。
经营城市要最终让城市里的居民受益，围绕土地的利益关系就要有政府来理顺。比如，采用招标和拍卖方式出让土地，土地出让价格大幅上涨，房产开发商对此有意见，而且会相应提高商品房的价格，这就需要象大连那样去协调各方，把好事做成。
三、资金与土地，两手都要硬
资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备过程既是土地流转的过程，实际上是资金循环的过程。因为在实际运作中，没有大额资金加以支撑，是难以有效运作的。
一般城市的做法是实行土地基金制度。政府拨付一定量的起步资金，大量的资金先靠银行借贷，收益后逐步加大自有资金，最后，形成全部政府基金。因为土地储备是垄断经营、拍卖出让，有极高的收益，从已实行土地储备制度的城市看，专业银行有很高的积极性。
从杭州市两年多来土地储备的实践看，土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，政府只在初期注入4000万元资金作为运作资本金。但是这种单一的资金来源渠道，虽能满足当前土地储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购政策落实后，客观上要求政府对需盘活的土地实施敞开收购，如果单单依靠银行贷款，不仅难于满足实施土地敞开收购对资金的需求，而且可能因随着宏观经济形势的好转，银行利息增加而使收购土地的运作成本大幅度增加，甚至出现土地出让收益低于土地储备成本，入不敷出。目前，杭州市土地储备贷款已近5亿元，从财务状况分析来看，也初步反映出资金周转有趋缓的迹象。因此如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，也是开展土地储备亟需解决的问题。
由于资金不足等原因，使土地储备量较小，储备时间比较短，有些城市的储备机构甚至有意控制〃吃进〃的土地数量，量小、期间短，土地储备制度的优势就难以充分发挥。
土地资产经营的最初动力是财政压力，假如一项改革的结果不能有效地缓解这种压力，后续工作就会很困难。
四、政府相关部门的配合
实施土地储备机制是一个综合性的系统工程，在整个运作过程中，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的支持和配合，部门之间的配合直接关系到土地的运作成本。
因此对政府部门来说，如果不转变观念，仍按照以前不考虑成本的行政审批模式来运作，就会造成因政府自身原因而使土地储备成本增加。在我国大部分城市规划与土地部门分设，计划、财政等部门更不在一个系统，一旦部门之间不能很好衔接，就会影响土地推出和资金的回笼。可以假设政府储备土地后，一旦规划条件不能及时明确，土地就无法推出，土地储备时间延长，可能导致政府的损失，甚至还可能出现由于储备时间过长而土地储备成本高于土地出让的实际收益。同样，对于资金运作的来讲，也离不开财政的支持。减少和优化土地储备的运作环节，就能降低资金运作成本。因此政府部门之间如何形成一个相互支持、协同运作的工作机制也是一个十分重要的问题。
抉择之六：变〃公共产品〃为〃城市商品〃
经济学家都认为，灯塔是公共产品，只能由政府提供，现实中确实也是由政府提供。但科斯考察了英国17世纪下页到18世纪上页的历史，发现那时灯塔是由私人提供的，而且并没有表现出私人缺乏投资于灯塔的动力，以及缺乏经济效率。
在我国，轨道交通部门过去是彻底的计划体制，城市地铁和其他轨道交通皆由政府投资建设，政府出面经营。最近上海市则实行〃谁投资、谁所有、谁收益〃的轨道交通投融资体制。
对此，复旦大学教授张军评论说：市场其实是一种理念。
第一节 城市管理观念的欠帐
管理学中有一个成本法则，说质量问题在设计阶段、制造阶段和销售阶段解决，付出的成本之比是1：10：100！
观念存在于任何一个决策之前，观念上欠了一笔帐，要在建设中付出百倍的代价！
一、公共产品的短缺
随着恩格尔系数的降低，人们消费公共产品在支出中的比重，会不断加大。简单说，吃饭穿衣将越来越不占消费的大头，而接受高等教育、享受艺术、文化，享受现代城市的基础设施等等，在支出的比例会上升。
进入90年代以来，中国的消费品市场告别了短缺时代，在经济持续快速增长的推动下，城市化开始进人加速阶段，而作为公共产品的城市基础设施，与消费品相反，越发显得短缺。
有统计说，全国近2／3的城市存在着不同程度的供水不足问题；约70％的城市尚未形成城市干道网，交通不畅、道路堵塞十分严重；城市排水管网普及率仅60％左右，城市污水集中处理率不足10％。
如果考虑到我国城市基础设施的短缺，是在本来就很低的服务标准下表现出来的，问题就更显严重。我国城市居民生活用水、用电的人均消费水平均与发达国家存在相当大的差距。我国城市燃气气化率仅60％左右；北方地区的城市集中供热普及率还不足20％，供热标准还比较低，相当多实际上需要采暖供热的城市还未建立供热系统；城市热水供应系统的建立尚处于起步阶段；人均公共绿地面积仅为发达国家的1／6～l／10；城市防洪能力普遍偏低。
据联合国有关组织的研究和建议，发展中国家的城市基础设施建设投资比例，一般应维持在同期国内生产总值的3％～5％的水平上，或者为固定资产投资的10％～15％，这样才能确保基础设施建设与经济增长的需求相协调。
发达国家的经验也表明，在工业化和城市化的发展起飞阶段，保持必要的基础设施建设投资比例是十分关键的。许多发达国家在基础设施已达到很高水平、经济总量巨大的情况下，城市基础设施投资占国内生产总值的比重仍维持在l．5％左右，占固定资产投资的比重6％左右。而我国地市基础设施投资占国内生产总值的比重长期不足1％，最高年份也仅达到1．5％；城市基础设施投资在全社会固定资产中的比重长期不足3％．最高年份亦仅为4。1％。
依据国际经验，在经济起飞过程中，城市交通、电力和电讯业投资的增长应快于加工工业投资增长，没有这些部门的超前发展，就不可能有经济的成功起飞。在中国特定的体制背景下，公共物品的投资基本依靠政府进行，而政府财力又难以全部满足投资需要，这使得其供给严重滞后于加工工业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。
二、公共产品的短缺源于思路短缺
公共产品短缺的背后，是城市经营思路的短缺。
长期计划经济体制最大的影响，并不是有形的工程和企业，而是在我们的头脑中所形成的思维定势。提到城市水、电、气、热、公交等公共产品，长期都是财政补贴的行业，其商品属性被忽视，基本上被看作是无偿的福利性分配。政府以财政补贴方式来维持其低效运营。这样的公共经济建设的量越大，政府背的包袱就越重，形成〃建设越多、亏损越大；投资越多，黑洞越深〃的恶性循环。
公共产品的价格强制，使市场经济条件下应有的价格调节机制失灵，对经营公共产品和服务的企业无吸引力，加之管理部门缺乏资产经营意识，不能将现有的存量资产盘活，使得依靠政府实现扩大再生产成为不得已的选择。
公用事业沿袭了数十年的〃输血机制〃，必然导致体能衰退，既没有竞争压力，更没有内在动力。如同康燕在《解读上海》中所说，试想政府拨给企业三分钱，要求为老百姓提供六分钱的服务，而让老百姓满意又要花九分钱的成本。其结果一定是，政府投入无结果，不满意；企业费力不讨好，没方向；老百姓需求没满足，不开心。
三、观念的差距导致基础设施的差距
基础设施的差距决定了城市在竞争中的位势，经济学是选择的艺术，一个保守的思路，也可能就错过了下一轮竞争的先机，一步赶不上，步步赶不上。
高波从基础设施的角度，对沪宁两地做了一个比较：
改革开放以来，特别是1990年代初开始的大规模浦东开发，大大促进了上海的城市基础设施建设，尤其是大的交通框架基本形成（如地铁的建成开通）。基础设施建设为房地产开发创造了较好的条件。导致城市边缘和地铁沿线的上地开发迅速热起来，房地产价格空间扩大，使上海房地产市场加速进人大众消费阶段。
相比而言，南京的基础设施建设虽有较大进展，但大的交通框架尚未形成，规划建设的档次不高，直接影响了城市化发展的水平和房地产开发的进展，并未具备作为中心城市应有的地位和功能。与老城区仅一河（秦淮河）之隔的〃长江新城〃，位于长江之滨，总规划开发面积为42平方公里，但最初功能定位只是一个大型居住区，而非有明确功能分区、实施综合开发的中心城区，基础设施建设滞后，区内地铁何时开工建设遥遥无期。江宁新城与亚东新城能不能迅速热起来，一个关键因素将取决于交通设施的发展。基础设施特别是交通设施建设滞后成为南京城市化、再城市化和房地产开发的瓶颈，制约了有效需求。南京的地铁一号线主要在老城区，虽将对南京城市发展产生一定作用，但对长江新城、江宁新城与亚东新城开发建设的直接推动力不强，如果先开工建设二号线或三号线也许效果将更好。
第二节 〃市场其实是一种理念〃
根据规划，上海将在不远的将来建造总长570公里的城市轨道交通，其中地铁384公里，轻轨186公里，21条轨道线路，在亚洲已不输于东京和香港。
这意味着上海每年要建设15－
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