城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第37部分

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资总额的23％。这其中，上海的财政投入不过620亿元，仅占城市基础设施建设投资的五分之一。
　　上海的路径说明，当代中国的城市化必须走跨越式的路子，在这一点上，中国大陆的城市化与国际上许多城市是不同的。比较一下香港财政发行公债的准则就看得很清楚：
　　曾任港英政府财政司的夏鼎基在1975－1976度预算案演词中曾经订出发行公债的准则，主要是：1、借款必须指定用作有利益的资本投资，而不是用于经常政费支出；2、非常帐差额由借款弥补之数不应多于一半；3、每年举债的费用，即利息加增还款项，在任何时间都不应超过港府财政储备所赚取的利息收入；4、自由财政储备应不低于预算总开支的15％。以上准则主要用于限制公债的用途、数额及与财政储备的关系，是港府审慎、稳健理财思想的体现。
　　上海走了一条与香港不同的路。回头看，〃九五〃期间上海的建设打了时间差，赢得了发展时机。可以想像，这些路桥工程如果推后几年建设，投资成本肯定会更高，困难也会更多。如果按照香港的财政准则，或是仅凭上海〃八五〃、〃九五〃预算内财政〃小循环〃，我们要想领略2001年上海举行〃APEC〃时的城市风采，至少还要等100年。而那时候，在全球国际性大都市的席位中，早已按部就班。
　　第二节　用好明天的钱
　　一、深圳：举债投资是高速发展的初始动力
　　深圳经济特区创建之初，市政建设百业待举。要想发挥经济特区的功效．必先进行大规模的城市基础设施建设。城市基础设施建设需要大量的资金。资金从哪里来？
　　一条路是引进外资成片开发。但是在当时外商对经济特区缺乏了解，对特区经济政策缺乏信心的情况下是不可能的。特别是对基础设施投资较之厂商企业投资回收期长、效益低、风险大，外商一般不会来投资，因而这条路是走不通的。
　　按传统的方法城建基础设施多由地方财政负担，但完全由市财政负担这笔资金也不可能。一是中央财政没有拨款，二是当时的我市财政仅仅能解决〃吃饭〃的问题，也拿不出这笔钱来。当时唯一的办法是由市财政向银行举债，筹集城建资金，进行基础设施的开发与建设。
　　从1981年到1985年，市财政共向内资银行贷款7。84亿元，其中用于特区〃七通一平〃基础设施建设5。25亿元，占贷款总额的66。9％；重点文化设施建设6500万元，占贷款总额8。3％；城市公共设施建设l。94亿元，占贷款总额的24。8％。城市基础设施等项建设优化了投资环境，坚定了外商的投资信心，引来了越来越多的外资。实行信贷资金和财政资金统筹综合运用的办法，有效地解决了城市建设资金不足的问题，加快了城市建设的步伐，促进了经济特区经济的发展，也为今后财政收入的增长打下了坚实的基础。
　　在特区初创时期，财政举债投资对整个建设投资的启动力却是不能低估的。正是由于有了财政巨额举债投资，才鼓励了各方投资的信心，增强了各方投资的决心，尤其是为其他投资者创造了投资的条件。总之，财政举债投资的意义远远超过了其所占总投资份额的本身，其作用和影响也不限于目前所见，在今后特区的不断发展中，人们会越来越深刻地感受到这一改革创新所带来的深远影响。可以说，特区财政举债投资是特区经济高速发展的初始动力，其启动效应是财政主导作用的充分体现。（韩继东，1990）
　　二、上海：巧用〃上代人的钱〃、〃下代人的钱〃和〃当代人的钱〃
　　巧用〃上代人的钱〃、〃下代人的钱〃和〃当代人的钱〃。据说这是上海市委书记黄菊对上海十年筹集近1．4万亿元建设资金所做的形象概括。用〃下代人的钱〃指的就是采用BOT方式。BOT是由政府把基础设施以招标形式选择投资发展商，授权其筹资、设计、建设，发展商在项目建成后的一定期限内通过经营收回投资，取得赢利。授权期结束后，发展商无条件地将项目转让给政府。对我国来说，开展BOT方式实际上是政府与外国投资商的特许权协议关系，是吸引外资参与基础设施建设的一种手段。因此，BOT融资方式也被称为〃外资投资特许权项目〃。
　　1995至1997年间，这种方式是上海基础设施建设资金的主要筹措方式，它使上海人修建高架环线道路的梦想得以提前实现。通过转让南浦大桥、杨浦大桥部分特许专营权，上海用获得的25亿元资金，建造了第三座跨江大桥——徐浦大桥。而转让延安东路隧道北线专营权，则让隧道南线工程顺利竣工通车。
　　三、龙岩：今后几年的资金提前使用，赢得时间
　　地处闽西的福建省龙岩市，中心城市建设责任务重、要办的事很多。据建设部门预测，今后几年内按项目安排急需投入中心城市建设资金20亿元左右，可收取的城建资金每年仅6000…8000万元，除城建系统正常维护经费外，可直接用于建设的资金仅4500…6500万元，仅凭这点资金显然是难以满足龙岩中心城市建设发展需要的。为此，市委、市政府提出要正确处理加快建设与量力而行的关系，要转变〃等、靠、要〃和〃有多少钱办多少事〃的观念，敢于适度超前，举债搞建设。按谁投资、谁经营、谁受益，实行市政建设项目引进内外资、民资建设，能快则快，加快现代化城市建设步伐。
　　龙岩市副市长廖桥榕分析了〃举债建设〃的依据：一是目前国家金融政策鼓励投资搞城市基础设施建设；二是城建的投入能形成经济增长的拉动点；三是现在基础设施建设是成本最低的时期；四是有利于盘活建设用地，积累城建资金。所谓〃适度超前〃：就是在确保还本付息的前提下，把今后三至五年的建设资金捆在一起，利用金融贷款运作，提前使用，赢得时间，争取主动，取得效益。为此，市政府在通过投资公司争取贷款的同时，还采取以优惠政策大力吸引社会闲散资金投入城建，充分利用外资、民间资金、市外资金等多种办法，千方百计拓宽筹资渠道，增加投入。
　　四、西宁：从几千万到几十亿
　　青海省省会西宁，是青藏高原上一座古老而又年轻的城市。〃青海省百分之三十六的人口在西宁，百分之三十五的国内生产总值、百分之五十以上的工业产值、百分之五十以上的税收、百分之六十的社会商品零售额是由西宁市提供的；西宁还为西藏的经济建设起到了桥梁、物资集散的作用，每年全国援藏的二十多万吨物资百分之九十从西宁转运。〃在谈到西宁市在西部大开发中的战略地位和辐射作用时，西宁市委书记李津成这样对记者说。
　　《人民日报》记者李建兴、马应珊2000年3月4日报道，西宁是青藏高原、黄河上游最大的城市，在西北西南各省中具有接东连西，沟通南北，联结川、甘、藏、新四省区的区位优势。但在三年前，西宁的城建还不如东部沿海的一个县城。交通、通信、电网、供水、排水、供热等城市基础设施建设十分落后，市区的主要大街没有下水道，全市的公厕百分之九十以上是旱厕。许多到这里考察项目的外商看到西宁市杂乱、破旧的样子就打道回府了。市内，一条湟水河把西宁分割成南北两半，南川、东川、西川又把南北两半切成了几片，桥少桥面窄，车辆拥挤，交通不便。
　　从一九九七年开始，西宁市加大基础设施投资建设力度。三年的时间，一个崭新的西宁市矗立在青藏高原的蓝天下。
　　记者沿着湟水河南岸走了一遍，看到湟水河上已建设拓宽了七座新桥。在五一桥上，西宁市交通局局长陈正印对记者说，报社桥、五一桥、建国路桥三座桥梁拓宽改造总投资一千二百万元。为解决资金不足的问题，市政府广开渠道，解决了桥梁的建设资金，并按照景观景点的标准精心设计。三座桥都于去年建成通车，把湟水河两岸的西宁城区紧密地连结在一起。到目前为止，全市已建成和在建的桥梁有四十四座。记者来到天峻桥施工现场，只见施工队伍正冒着零下十三摄氏度的严寒挖基坑，用八十多度的热水和防冻剂搅拌、浇筑混凝土桥墩。来自湟中县上新庄乡阳坡台村二十三岁的工长王庆忠对记者说，从一月一日开工，施工就一直没停。
　　南环城快速路是西宁市规划的三条绕城快速路之一，目的是解决进出西宁城难的问题。记者来到关键性工程——…昆仑桥施工现场。只见全长一千一百三十二米的昆仑桥飞架于儿童公园、南川河、南川东路之上，主体工程已经完工。
　　李津成书记对记者说：〃以前，西宁市每年的固定资产投资才几千万元，一九九七年达二十五亿元，一九九八年为三十八点九亿元，一九九九年达四十八点四亿元，二○○○年力争实现六十亿元。〃
　　五、吉林：把未来的钱转换成为现实投入
　　吉林市筹措城建资金的渠道来自三大方面：
　　一是盘活土地资本存量和国有资产存量，利用前人积累的物化资本建设城市；
　　二是积极进行开源节流和资本运作，推进股份制改造，通过股票市场用活当代人的资金，使之转换成为城市建设和工业发展的投入；
　　三是努力争取银行信贷资金，通过建设项目的有偿使用和以经营收入抵押等方式，把未来的钱转换成为现实投入。1998年以来，吉林市城市基础设施建设投资达到一百多亿元，相当于新中国成立以来前四十九年全市同类投资总额的三倍。（王照环，2001）
　　第三节　从制度上规避举债风险
　　一、避免〃政府独家投、社会免费用〃
　　政府的财政收支是由财政部门来统一管理的。财政部门在银行设有账户。政府的账户也是不能随意透支的。政府入不敷出时，即出现财政〃赤字〃。对于中央政府来说，有两种可能的选择，一是增发货币；二是借债。对城市政府来说，只有借债，也就是公债。
　　公债是递延的税收，不是免费的午餐。因此对地方政府发行公债在世界各国都有严格的限制，例如日本《地方财政法》规定，地方政府只有在下述五种情况下经批准才可以发行地方债：
　　1、筹措交通、煤气、水道事业以及其他公营企业所需资金；
　　2、用作投资和贷款；
　　3、转换其他地方债；
　　4、用于善后救灾事业；
　　5、筹措公共设施或公用设施建设资金。
　　明天要还的钱，今天就要投在有效益的地方。政府举债投资基础设施，对拉动需求、扩大就业的积极作用是不用质疑的，但是，假如是由政府独家投资基础设施，假如所投的大多数项目建成后都实行〃免费〃服务，则将来政府何以收回投资，偿还债务？假如基础设施不能收费，政府就只有借新债还旧债。偿债不仅要还本，而且要付息，故而要借更多的新债；
　　因此，在实施城市的跨越战略中，政府应致力于引导社会资金对基础设施的投入，而不是赤膊上阵独家投资。用财政贴息一类的办法引导和鼓励民间企业的投资，财政债券资金对投资的拉动作用，将比政府自己投资要扩大数倍、甚至数十倍。
　　用什么办法，把银行里6万多亿城乡居民存款引出一部分，投入基础设施？王东京提出，首先要给予企业比较灵活的融