官场文化与潜规则_净素道人-第191部分
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权力部门对社会利益的侵害，还表现在三个方面：首先是“挤出效应”，政府部门利用权力地位，在竞标、投资等方面挤占民间力量的空间；其次是资源浪费问题，如建设资金被挤占、滞留和挪用；三是制度的扭曲，骗取中央财政资金的恶性事件的发生，其实并不是孤立的，每起事件的背后都有着一个由多个行政主体组成的利益链条，当“协同牟利”成为一种惯常的手法时，政府部门提供公共物品的制度安排便面临着南辕北辙的危险。
只要不提供公共物品，一个政府机构就没有存在的价值；如果它反而制造公共灾祸，那它必定是我们社会应该摆脱的最沉重的负担。政府理财应该运行在“玻璃钱柜”里，而暗箱、小金库操作就是腐败温床。
权力原本是为公共利益服务的。遗憾的是，监督、制约机制的缺陷，为权力异化为部门利益、集团利益、个人利益提供了种种可能。一些地方政府滥用权力，借助权力谋利，诸如非法占用土地、直接卖地赚钱，将公共收入变成自家小金库，利用职权贪污受贿之类，屡见不鲜。
从更大范围观察，权力失衡、权力变现，正在成为一种社会病，大有蔓延流行之势。在社会的权力大系统之中，政府、单位组织、个人构成由大到小的权力链，政府的权力失衡，必然会对单位组织以及个人产生影响。通俗的说法就是所谓“上梁不正下梁歪”。如果最大的权力拥有者——政府，都存在权力的滥用，那么就很难保证单位组织和个人将权力控制在恰如其分的界限之内。一旦政府的权力变异行为成为榜样，单位组织也就不可避免地“上行下效”。社会各个环节都形成了某种权力链，从顶端开始，权力就处于缺少有效监督和制约的失衡状态，每一个环节都理直气壮或多或少地借助手中的权力为己谋私利；但凡手中有一些权力，就一定要加以利用，使其发挥效益最大化。
社会呼吁取消垄断行业的福利腐败就困难重重。所谓的困难，实际就是利益之争。当某些单位组织的权力大到一定程度，想对其进行有效的约束和改革就会变得困难，加之涉及利益的再分配，想要“开刀动手术”，只会难上加难。
权力带来的种种好处让人艳羡。而个人一旦拥有了权力，也就想方设法地将权力变现。人人都看到权力的好处，人人都会感到他人在滥用权力时自己的被剥夺感，于是，越来越多的人超越权力的使用边界，以权谋私，以权获利；就象传染病一样，人人被感染，成为带菌者。此时要保持鹤立鸡群的良知和清醒，代价太大。
人人都责骂贪官、痛恨腐败、怒斥特权，但当我们生活在一个遭遇权力失衡病毒侵蚀的病态环境时，我们又会自觉自愿地加入追逐权力、以权谋私的行列，只要手里有一点点可以变现的权力，就会加以利用，拿来寻租，并将由此得来的好处心安理得地揣进口袋。
下级政府状告上级政府的思考
近期，河南一起发生在三级政府间的行政诉讼案颇为引人注目。事情的大致经过是：郸城县城关镇政府因不满县政府的一份土地确权决定，越级向周口市政府提出行政复议，周口市政府以超出复议期为由，终止了行政复议。于是，城关镇政府一纸诉状将市县两级政府告上法庭，就此引发了一场轩然大波。
这起案件本身并不复杂，只是诉讼双方的身份太过敏感，镇政府和市县两级政府有着清晰的行政隶属关系，于是“以下犯上”成了该案最大的看点。据说这在全国尚属首例，还有学者指出这类案件在世界范围也极为少见。难怪此案一出，舆论喧哗，从法学专家到各界人士众口一词，大多对此案赞誉有加。
从推动我国依法行政的大业看，此案的进步意义毋庸置疑。毕竟，我国有着漫长的行政权力不受控制的历史，有着深厚的官场文化和官场潜规则，而“依法行政”则是最近这些年才提出的概念，要想使依法行政从一个口号变成一种深入人心的治国理念，需要更多的具有创新精神的“第一次”，也需要更多的部门和个体有这种“以下犯上”的巨大勇气。近年来，为了解决行政权力滥用这一普遍性的突出问题，我国已建立了一套比较完善的监督与制约行政权力的制度体系，其中，既有来自人大、政协、舆论、公民等等的外部监督，也有来自纪检、监察等部门的行政机关内部监督。而本案则表明，通过司法这一途径，能够实现行政机关内部自下而上的监督和制约，的确可以看作是我国民主法治进程中的一次重要进步。
不过，在充分肯定此案标本意义的同时，我们有必要进一步思考：为何迄今为止，这类“以下犯上”的案件在我国还是首例？为何在法制健全、法制观念发达的国家，这类案件也十分罕见？更深层次的问题是，当下级政府与上级政府发生争议时，诉讼能不能成为一种常态性的解决方式，具有普遍推广的可能和价值？
根据我国行政诉讼法的规定，能够提起行政诉讼的主体是公民、法人和其他组织，在这起案件中，作为原告的城关镇政府显然被看作是“其他组织”。不过，行政诉讼法调整的是行政机关和行政相对人之间的关系，俗称民告官。行政相对人究竟包不包括下级政府，对此人们看法不一。换言之，在现有的法制框架下，下级政府是否有权状告上级政府，仍然存在分歧。
更重要的是，调整上下级政府之间关系的主要法律，并不是行政诉讼法，而是国务院组织法、地方各级人大和地方各级政府组织法等政府组织法。由于制订时间较早、对法治理念认识不深等因素，我国政府组织法更多强调的是下级政府服从上级政府的原则，至于上下级政府就行政决定发生争议后的解决方式和渠道，基本上是一片空白，甚至连行政复议这类基本的救济渠道都没有提及。这种法制滞后的状况显然已不能满足现实的需要。
此外，行政系统说到底是一种下级服从上级的官僚体系，上下级之间即使发生争议也是内部事务。而法院作为独立于行政系统的一个组织，介入上下级政府间的行政纠纷，很可能产生很多不利之处。因此，许多西方国家设立了专门的行政法院来处理政府机关之间的纠纷，这种做法，显然更符合行政管理的需要。
由此可见，郸城县城关镇政府状告市县两级政府的做法，虽然进步意义不容小视，但很难得到推广和复制，要想更合理、更有效地解决行政机关的内部争议，根本出路还在于制度创新。
下级领导公开质疑上级领导的权威，下级可以不听命与上级的领导，那官场就不称其为官场了，做官要将规矩，否则便别当官。有些事情是很无奈的，有些事情仅凭法律条文是不能解决的。权利的私用和权利为个人所用，已经成为惯例，所以遇到下级对上级的质疑，那就是“犯上”，犯上就是作乱。
政府有三项基本职能是必不可少的，这就是人们已经非常熟悉的立法、执法和司法，为了一个政府能够有效地行使权力，保护人民的利益，在个体权益和国家利益之间寻求一种均衡，那么政府所要行使的这些权力就应当有个分工制衡，否则权力容易腐败的特性就会促成权力被滥用，以及由此引发的种种罪恶。实践证明，各项权力明确边界，并且相互之间有所合作与制衡的政府才是最有效的政府，这就是著名的均衡政制理论。
英国法学家维尔在《宪政与分权》一书中，将极权主义无所不包的政府机构与宪政制度中分权政府进行比较，以阐明均衡政制的合理性。政府权力过大并且没有明确边界就会侵害人民的基本权力，因此政府权力必须分隔，在其各自的行使过程中，形成各自独立的利益中心，对其他各权力形成有效制衡，从而将政府权力驯化成保障而非侵害人权的力量。
政府和民众之间是一种委托代理关系，这种权力本来就是老百姓的，只是委托了政府去履行公共职能。这就要求政府必须任何时候都能履行委托代理的职责。行政不作为，其实也是一种腐败。
有些事情，不是政府该做的，政府就不能越位；有些事情是政府该做的，政府就不能缺位。一个是严格限制政府的权力，另一个是严格保障公民的权利，这句话概括了宪政的基本内容。
中国政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或者四级制。新中国依然延续了这种三级制。
根据中国的宪法，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，但现实生活中实行的是“市管县”的四级体制。强县扩权就是市管县体制的自我变革。
政府又要领导改革，又要照顾方方面面的利益，不可能一点问题没有。
20。3 关于政府与土地问题
中国现行的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。
低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是加大了社会不公。
中国的一切土地和自然资源都归国家所有，政府成为市场上土地的唯一供给者；土地的行政垄断尽管表面上是为了土地开发的有序发展，但是，其造成的诸多深远问题，越来越成为市场经济发展和建设现代公平社会的重大障碍。
市场经济的效率体现在通过价格机制对土地、资本、技术、劳动这四个要素资源进行有效灵活的配置；它的前提条件是：必须确保这四个要素的自由流动。这四个要素中土地是最基本的要素，因为无论是资本、技术还是劳动都必须在一定的土地上才能形成生产力，土地为它们的配置提供了存在的空间。中国的市场化改革，把劳动权和资本权从行政权力中解放出来，归还给了个人，他们的自由流动已成大局；但是，但土地的国家所有制和行政管制却丝毫没有触动，政府对地产的行政垄断，实际上给市场上所有的要素资源套上了紧箍咒。使得他们只能随着政府的行政咒语而动。
开发区好象是政府在经济上的一个壮举，其实不过是民众无奈的选择。因为在土地实行行政垄断下，任何人即使手头有大量的投资和技术或者有能力引进资本和技术，可是没有土地，自己的资本和技术又怎么落脚呢？土地的行政固化，导致资本、技术、劳动不可能自由流动，它们被政府画地为牢，要素配置只能随着政府的“土地之闸”亦步亦趋。由于大城市是中国的行政权力中心，政府的“土地之闸”当然首先在大城市打开，这样导致资本、技术、劳动向着大城市集中，政府的“土地之闸”客观上阻止了要素向低廉的地区自发转移，造成城市越来越大，乡村越来越穷，投资的分散化格局无法改变，地区差异不是变
