官场文化与潜规则_净素道人-第57部分
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《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一条款表明，公共权力的合法性来自于人民代表大会的授权，并对它负责，受它监督。宪法同时规定：各级人大常委会不仅可以选举产生同级重要政务官和司法官员，还是宪法实施的保障机关和监督机关。
究其实质，立法权应当是人民代表大会的主要功能和核心权力，监督权只是人民代表大会一个相对次要的功能。但是在没有宪法法院的前提下，监督权也是宪法实施的最后保障，同样是一个绝对不能少的功能，否则中国的宪法之治就会失去平衡。当然，人大的监督职能只能体现在违宪审查和对重大事件的调查上，绝对不能越俎代庖，行使司法机构的职权。
《人大监督法》的出台，避免了宪法条款中相关监督措施流于形式，唤醒了宪法监督中的一些“休眠条款”，进一步明确了人大常委会作为宪法实施保障机关和监督机关的职能。
迄今为止，一路踌躇走来的中国各级人民代表大会逐步享有了立法、国家机构设置、人事任免、预决算审议、违宪审查等权力。从权力设置的框架上来讲，已经日趋完备，具备了“主权在民”的宪政特质。透过《监督法》的出台，可以预见各级人民代表大会日渐走出“橡皮图章”的舆论阴影，逐步向国家根本权力机构回归。中国共产党作为执政党，正逐步转变既往的党政不分、以党代政的权力模式，向提纲携领的政治性领导转化。
在《监督法》的实施过程中，将会涉及到人大监督职能与党政领导职能的“对接”问题，对此需要做前瞻性的制度设计安排，以保证在上述权力模式的转变中，“主权在民”原则的落实。如果出现“各说各话”，法律的效力将会大打折扣，党和政府在民众心中的威信也会由此而严重受损。
从《监督法》的出台不难看出，中国现行的法律框架并非和现代民主宪政体制不相兼容。恰恰相反，中国宪法确立了“主权在民”的宪政根基，技术性和细节性问题只待时日即可解决，完全有可能在法制发展的总体演进中实现依法治国，使法律成为治理国家最高权威的手段。
目前亟待解决的问题是，中国各级人大仍然实行的是“议行合一”的制度设计。“议行合一”是法国大革命时期发展出来的一种政治执行模式，是和当时的法国小城市的直接民主制度相适应的。
“议行合一”的典型特征，就是很多司法和行政官员容易利用自己的代表身份为部门利益寻租，人大会议很容易开成干部会、领导人的工作布置会和汇报会。由于各级领导干部与会，人大会议更象是行政会议，代表中身份差异悬殊，普通代表就会缺少话语权。领导干部当代表不利于人大开展监督，不利于改变人民代表大会这一立法机构行政化的趋势，更不利于在人大会议中营造民主氛围。
基于“议行分开”的理由，有必要逐步改变各级人大代表的构成，行政官员、司法官员和军人等国家工作人员不应该兼任人大代表。不仅如此，还要推行人大常委会的专职化，使常委会成为真正的负责任的立法机关，使其有充分的时间进行调查研究，成为职业化的代表。
从监督法的具体条文看，它并没有创设新的权力监督体制，而是以现行宪法和法律所规定的政体设计为依托，将已经形成普遍共识、且具有广泛实践经验的监督原则和机制上升为法律，系统规范了人大常委会对“一府两院”的监督内容和程序。因此，监督法的实施具有良好的制度基础。
权力是一柄双刃剑，任何权力都必须受到监督。这些世界通行的民主法治理念，已为当今中国所接受。自2004年以来，国务院部署全面推进依法行政，推进执法责任制，最高法、最高检相继部署“司法公正”、“司法为民”，试图全面提升内部监督的空间与力度。而监督法的出台，无疑是加强外部监督的标志性事件。事实上，正是对“一府两院”权力的戒备，形成了当下的人大监督框架，也催生了监督法的诞生。然而不可否认的是，在现实的监督实践中，却普遍存在着监督乏力的现象。例如，监督机构对监督权怠于运用，监督手段过于单一和松懈，以案头工作和公文旅行代替深入实际的监督，监督过程中鲜见“硬碰硬”的勇气，对监督对象缺乏一查到底的信心等等。多年来，现实中成功运作的预算监督并不多见，质询、撤职等刚性监督手段的运用更是少之又少。上述现象在很大程度上影响了人们对权力监督前景的判断，也正是基于这种心理积淀，使得不少人对新出台的监督法能否良好实施抱着谨慎态度。
现实中人大监督的质量为何没有达到理想境界？其根本原因缘于“中庸”的权力观念，监督有心而无力或是无心又无力，致使监督体制运作低效、转动失灵，导致现行宪法制度下的监督体制难以发挥作用。因此，以完善监督程序为主要特征的监督法的出台，固然能推进人大监督的前行，但人大监督要真正实现质的飞跃，还有待于自身的勇气和努力。
监督法草案提交三审后，最显著的一个变化是，监督法的定位，由原来的规范人大及其常委会的监督工作，“缩小”为规范人大常委会的监督工作。法律名称亦随之发生变化，至出台时最终确定为各级人大常委会监督法。这一重大改变，被视为是一个切合实际的立法抉择，其主要理由是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，按照宪法有关规定，这种经常性监督的职权恰恰是由人大常委会行使的。此外，近些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。
人大监督如何“既不失职，又不越权”，是监督法必须合理权衡的核心问题。在立法过程中，坚持党的领导、依法行使监督职权、集体行使监督职权等重要原则并无大的争议，并最终体现在监督法中。
据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰披露，监督法的立法争议，“主要是关于监督的方式，一直存在不同的意见”。监督法草案二审过后，立法机关意识到，宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权。目前实践中的突出问题，恰恰是监督的形式和程序不够完善，立法重心应当侧重于此。
循着这样的立法思路，监督法以专章的形式，明确了各种监督形式和程序，分别是：听取和审议“一府两院”的专项工作报告；对计划、预算执行的监督；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；审议和决定撤职案。
监督法的另一立法亮点是，将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了备案审查的范围，并设计了相应的备案审查程序。此前，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》，而监督法再次强调了这一机制。其深层原因则是，在司法实践中确实存在着一些司法解释与法律相抵触的情况，影响法制统一和正常执法，必须通过合理的机制予以监督和控制
事实上，以制度形式提升监督实效，是监督法一个重要的价值追求，而反馈、跟踪检查等经过监督实践检验的机制亦因此入律。
制约权力是现代民主政治的基本原则。在我国现有的国家权力监督体系中，与党纪监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、社会监督等监督形式相比，人大监督是代表人民进行的监督，亦是最高层次的国家监督。
近年来，各级人大的监督实践发展迅猛，在社会上引起了强烈反响。但不可否认的是，监督乏力、监督缺位、监督虚置等弊端，在人大监督实践中还不同程度地存在着。出现这种情况的一大原因是监督制度不尽完善，而监督法的出台，势必大大缓解监督实践所遭遇的困境，而且监督法注重程序建设的特性，也将大大提高人大监督的可操作性。
各级人大常委会如何把握“既不失职，又不越权”的界线，既敢于监督，又善于监督；“一府两院”如何培育和提升民主观念，自觉接受人大监督；执政党如何支持人大依法开展监督，社会大众如何参与人大监督……诸如此类的问题，都将在监督法的实施过程中浮现出来。可以预见，与监督法的制定相比，监督法的实施将更加考验方方面面的勇气和智慧。
监督法在总则一章中明确规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。” 公开，本身就是一种政治推动力，人大监督内在的法定威力与监督公开后外来的舆论动力融为一体，必将产生民主和法治的合力。从这个角度而言，监督法所确立的监督公开原则，无疑是我国民主政治发展的重大制度创新，意味深长，值得期许。
值得注意的是，监督公开不仅在监督法中体现为一个基本原则，也细化成了许多具体条款，根据监督法的有关规定，人大常委会实施监督的情况，“一府两院”接受人大监督的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布。这些相关规定，一方面为各级人大常委会监督公开、为人大行使职权的公开化提供了丰富的制度支持，另一方面，也为人大监督公开化设定了义务性要求。可以说，对各级人大常委会而言，监督公开的制度设计，意味着权力与义务同在，动力与压力并存。
从历史的视野观察，监督法关于公开性的制度设计并非一时心血来潮，而是有着丰厚的实践积累，是一个深思熟虑的制度选择。
制度分析原理告诉我们，任何一个公共权力机构，社会的外在政治压力是其公正有效运作的根本保障。人大既有监督宪法和法律的实施、监督“一府两院”工作的权力，又有接受人民和社会监督的义务。作为最高监督层次的人大监督，依法在“玻璃房子”里运行，必将催生民主和法治的威力。
市场经济的发展一方面导致利益的多元化及其相互竞争，另一方面则导致这种竞争向政治领域延伸，不同利益群体参与政治的积极性不可避免呈现高涨的势态。从总体上看，中国的民主政治具备了初始的动力条件。从世界各国民主发展的进程也显示，民主政治的发展期，也是社会矛盾的多发期，各政治利益群体无法达成政治共识，社会就陷入迷茫和混乱。
现在的中央和地方关系面临一个现实问题，是居高不下的信访量和反映出来的大量社会问题。造成群众大量信访的原因，很大程度上在于地方“一府两院”的不作为和乱作为。由于信访问题难以在当地解决，信访群众只能纷纷进京，在客观上形成“地方欠帐，中央买单”的局面，给中央政府造成很大压力。
事实上，地方“一府两院”不缺乏监督，缺的是制度化的民主监督。只有制度化的民主监督得以切实运行，“一府两院”的权力才能得到就地及�
